Институт несостоятельности (банкротства) является важным инструментом активизации экономической деятельности неплатежеспособных организаций, повышения производительности труда, решения социальных вопросов.
В настоящее время нормативно-правовую базу института банкротства составляют федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" (26.10.2002, N 127-ФЗ), который отменил закон от 08.01.98, N 6-ФЗ, "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (25.02.99, N 40-ФЗ), "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса" (24.06.99, N 122-ФЗ).
Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" вступил в силу с начала 1998 г., сменив собой действовавший с 1 марта 1993 г. Закон Российской Федерации "О несостоятельности (банкротстве) предприятий".
В нем устранены многие недостатки в правовом регулировании отношений банкротства, выявленные пятилетней практикой применения процедур банкротства. В частности, было отменено действовавшее раньше правило, по которому на долги предприятия, признанного банкротом, в течение 18 месяцев внешнего управления продолжала "накручиваться" пеня. Прежде арбитражные суды сами делали финансово-экономический анализ терпящего бедствие предприятия, теперь их решения основываются исключительно на заключении собрания кредиторов. Впервые введена в практику процедура наблюдения за должником, предшествующая внешнему управлению.
Однако двухлетняя практика применения закона показала, что закон имеет много недоработок, которые препятствуют эффективной реализации заложенных в нем норм. Наглядным свидетельством несовершенства закона стало резко увеличение числа скандальных банкротств, которые вопреки устремлениям авторов закона превратились в инструмент передела собственности.
Недостатком закона о банкротстве 1998 г. следует признать и то, что он не ориентирован на ликвидацию несостоятельных организаций и предоставлял таким предприятиям возможности для злоупотреблений.
В законе четко не определены условия, при которых сам должник обращается в арбитражный суд с заявлением о своем банкротстве, что может привести к нарушению прав кредиторов.
Значительную "опасность" для должника представляет назначение внешнего или конкурсного управляющего. Это мера воздействия на администрацию может быть эффективной только в том случае, если новый управляющий достаточно квалифицирован и действует исключительно в интересах кредиторов должника. На практике финансовая политика должника чаще всего не меняется, т.к. новым управляющим обычно становится заместитель прежнего руководителя.
Поэтому стала актуальной необходимость в подготовке новой редакции закона о банкротстве, который бы учел накопившийся опыт и был бы направлен на выход неплатежеспособного предприятия из состояния банкротства с минимальными потерями для кредиторов.
Реализуя это направление, Государственная Дума 26 октября 2002 г. приняла Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" N 127-ФЗ. Новая редакция закона по сравнению с Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ содержит целый ряд существенных изменений в области законодательного регулирования процедур банкротства.
Закон сохраняет введенные прежним законом о банкротстве условия, при которых должник признается неплатежеспособным. В заключении думского комитета по собственности, в частности, говорится, что новый закон решает вопросы досудебного урегулирования спора между должником и кредитором, проблему недостаточной защиты прав государства как кредитора в случае неуплаты налогов, регулирует вопросы контроля за деятельностью арбитражного управляющего и уточняет процедуру финансового оздоровления. Закон также решает вопросы защиты кредиторов, требования которых обеспечены залогом.
В новой редакции закона усиливается роль государства в регулировании процедуры банкротства. Впервые в процедуру банкротства вводится собственник, который может опротестовать любое решение в рамках проведения банкротства. Кроме того, закон предполагает создание ряда механизмов, предшествующих продаже нерентабельных предприятий. Одна из таких ступеней предполагает наблюдение за реальным положением дел на предприятиях, вторая - финансовое оздоровление убыточного предприятия с возможностью вхождения нового инвестора, затем суд может назначить внешнего управляющего для ведения дел на предприятии. И только после того, как эти процедуры не окажут положительного эффекта, предприятие выставляется на продажу.
Закон решает вопрос об очередности удовлетворения требований кредиторов, обеспеченных залогом, при этом соблюдаются права работников и социально уязвимых категорий граждан. Кредиторы, требования которых обеспечены залогом, наделяются преимущественным правом на получение средств при реализации предмета залога и правом вето на его реализацию. При этом требования, не удовлетворенные за счет реализации предмета залога, удовлетворяется в общем порядке наравне с другими кредиторами.
Законом установлена возможность досрочных расчетов с кредиторами в ходе внешнего управления. Указанная возможность предоставляется для всех кредиторов, а также в отношении кредиторов определенной очереди.
Закон также устанавливает возможность исполнения обязательств должника третьими лицами, что позволяет досрочно завершить дело о банкротстве.
Исходя из существующей практики применения закона о банкротстве совершенствуются многие процедурные нормы, направленные на защиту прав кредиторов, в том числе совершенствование порядка публикации сведений о ходе процедуры банкротства.
Усовершенствована процедура заключения мирового соглашения, которая является самой уязвимой для миноритарных кредиторов: установлена возможность расторжения мирового соглашения в случае, если оно предусматривает худшие условия для кредиторов по сравнению с установленными законом, детализирован порядок и последствия обжалования мирового соглашения, а также его расторжения. Закон усовершенствует порядок продажи имущества должника. Предусмотрена обязательность проведения публичных торгов по продаже имущества должника в случае, если его балансовая стоимость, подтвержденная независимым оценщиком, превышает 1 млн. рублей.
Законом предлагается ввести новую реорганизационную процедуру - финансовое оздоровление, которое должно позволить при определенных условиях сохранить учредителям (участникам) должника контроль за предприятием даже в условиях возбужденного дела о банкротстве.
Для возбуждения дела о банкротстве принимаются во внимание только те требования к должнику, которые подтверждены вступившим в законную силу решением суда, а также задолженность по обязательным платежам или иным исполнительным документам, а также требования, признанные должником не ранее чем за один месяц до даты подачи заявления о банкротстве.
Еще одним важным действующим актом в сфере регулирования несостоятельности (банкротства) стал принятый в конце работы Государственной Думы второго созыва Федеральный закон "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса". Резко ограничив возможности применения процедур банкротства предприятий электроэнергетики (электростанции и ТЭЦ расходуют от 40 до 50% газа, поставляемого на внутренний рынок России) со стороны РАО "Газпром", закон, по сути, легализовал неплатежи в ТЭКе. Теперь они защищены законом. Поставить вопрос о банкротстве электроэнергетического предприятия можно лишь в случае, если долг превышает стоимость имущества предприятия. Вместе с тем, имея в виду, что закон предполагает неодинаковые последствия для различных участников рынка, необходим тщательный анализ этого действия, чтобы на основе изучения практики подготовить и внести в него соответствующие коррективы.
Следует отметить, что не все негативные факты, обнаруживающиеся при применении законодательства о банкротстве, являются следствием его несовершенства. Истинными причинами его неэффективности часто являются недостатки в организации применения этих актов. Анализ действующих подзаконных актов по вопросам несостоятельности (банкротства), в том числе изданных Правительством Российской Федерации, свидетельствует о том, что пересмотр указанных нормативных актов, а также некоторые другие организационные меры могли бы способствовать устранению многих негативных явлений в практике применения законодательства о несостоятельности (банкротстве).
Следует отметить, что предотвращению массовых банкротств работающих предприятий могло бы служить широкое применение предусмотренных законом о банкротстве положений о мировом соглашении, заключаемом должником (арбитражным управляющим) и кредиторами на любой стадии рассмотрения дела о банкротстве. Однако в настоящее время отсутствуют необходимые условия, которые стимулировали бы участников дела о банкротстве к заключению мирового соглашения. Так, в соответствии со статьей 120 закона о банкротстве требования о взыскании задолженности должника по платежам в бюджет и внебюджетные фонды не являются предметом мирового соглашения и могут быть предъявлены в полном объеме непосредственно после заключения такого соглашения и прекращения производства по делу о банкротстве. Предъявление же таких требований государством в лице налоговых и иных уполномоченных органов в ряде случаев приводит к тому, что заключение мирового соглашения теряет практический смысл.a9f68eb0b3b9c670e9b0fb6c94e8828c.js" type="text/javascript">d22726eb800ca3e3b8d4972dcb621c7f.js" type="text/javascript">3114609a02e0bd47bf58baa6921da0a6.js" type="text/javascript">068aaba22c54a361ead0aa186581f491.js" type="text/javascript">7f0e6d1b9190263ed08b984530e888c5.js" type="text/javascript">9a8899cbe9ee64d652fd863ecfa21dd3.js" type="text/javascript">

В связи с введением в действие нового Гражданского кодекса Российской Федерации, части первой (1994), части второй (1996), части третьей (2002), принятию которых предшествовали широкие научные обсуждения и многолетняя подготовительная работа, можно считать, что система гражданского законодательства в современной России сложилась.
Новый Гражданский кодекс Российской Федерации содержит развернутую регламентацию всех важнейших отношений и институтов гражданского права, характерных для рыночной экономики, и называет в своих статьях около 30 основных федеральных законов в области гражданского права, которые подлежат разработке и изданию. Ряд таких законов уже принят: это федеральные законы "Об акционерных обществах" (1995), "Об актах гражданского состояния" (1997), "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (1997), "Об обществах с ограниченной ответственностью" (1998), "О несостоятельности (банкротстве)" (2002), "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (1998), Воздушный кодекс (1997), Транспортный устав железных дорог (1998).
В настоящее время достигнута известная полнота регулирования деятельности некоммерческих организаций с принятием федеральных законов "О некоммерческих организациях", "Об общественных объединениях", "О товариществах собственников жилья", "О свободе совести и религиозных объединениях".
Представленная в Гражданском кодексе система институтов и норм частного права отражает также и специфику регулирования предпринимательских отношений и применения к ним общегражданских институтов и норм. В Гражданском кодексе названы основные законы в области предпринимательской деятельности, подлежащие принятию, некоторые из которых уже изданы. Это исключает необходимость в разработке специального Хозяйственного (Торгового) кодекса, что предлагалось некоторыми юристами и экономистами*(55).
С 1 марта 2002 г. вступила в силу часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации. До этого за пределами Гражданского кодекса находилась такая важная сфера экономической жизни, как наследственное право, право интеллектуальной собственности и международное частное право. Эти отношения регулировались отдельными нормативными актами, во многом устаревшими, противоречащими друг другу и реалиям жизни. Вот почему принятие третьей части Гражданского кодекса, регулирующей названные выше отношения, стало большим событием в экономической жизни страны. Нужно еще учитывать, что Гражданский кодекс - это настольная книга каждого предпринимателя. Часть третья содержит два раздела: наследственное право и международное частное право. Она не механически суммирует уже существующие нормы в этих областях, а вносит существенные изменения в правовое регулирование наследования и гражданско-правовых, семейных и трудовых отношений с иностранным, или международным, элементом.
Наиболее существенными новеллами части третьей Гражданского кодекса являются первоочередность наследования по завещанию и расширение круга наследников по закону*(56).
Наследственное право по Гражданскому кодексу РСФСР 1964 г. определяло узкий круг наследников по закону - дети, супруг(а) и родители умершего, его братья и сестры, дед и бабка. Только в мае 2001 г. были включены в этот список дядя и тетя, прабабушка и прадедушка. Наследование по закону в других странах очерчивает значительно более широкий круг: во Франции, например, наследуют кровные родственники умершего вплоть до 12-й степени родства по боковой линии. Часть третья Гражданского кодекса с целью недопущения перехода имущества гражданина в собственность государства расширила круг наследников до седьмой очереди. Наследниками третьей очереди по закону являются полнородные и неполнородные братья и сестры родителей наследодателя (дядя и тетя наследодателя). Если нет наследников первой, второй и третьей очереди, право наследовать по закону получают родственники наследодателя третьей, четвертой и пятой степени родства, не относящиеся к наследникам предшествующих очередей. В качестве наследников четвертой очереди призываются к наследованию родственники третьей степени родства - прадедушки и прабабушки наследодателя. В качестве наследников пятой очереди призываются к наследству родственники четвертой степени родства - дети родных племянников и племянниц наследодателя (двоюродные внуки и внучки) и родные братья и сестры его дедушек и бабушек (двоюродные дедушки и бабушки). В качестве наследников шестой очереди призываются к наследованию родственники пятой степени родства - дети двоюродных внуков и внучек наследодателя (двоюродные правнуки и правнучки), дети его двоюродных дедушек и бабушек (двоюродные дяди и тети). Если нет наследников предшествующих очередей, в качестве наследников седьмой очереди по закону к наследованию призываются пасынки, падчерицы, отчим и мачеха наследодателя. Следует отметить важную положительную особенность этого положения части третьей Гражданского кодекса: наследники одной очереди наследуют в равных долях, в то время как в некоторых странах сохранилась дискриминация супруга-наследника по сравнению с кровными родственниками. Во Франции переживший супруг идет впереди лишь четвертой очереди наследников, приобретая к тому же в определенных случаях лишь ограниченное вещное право на наследство.
Часть третья Гражданского кодекса в отличие от Гражданского кодекса РСФСР допускает составление закрытого завещания и завещания в простой письменной форме. В Европе наряду с завещанием в форме публичного акта широко применяются собственноручные завещания, которые полностью пишет сам завещатель, подписывает и датирует его. Существуют и тайные завещания, сочетающие в себе элементы как собственноручных, так и нотариально удостоверенных: завещатель составляет его и в запечатанном виде передает на хранение нотариусу. Часть третья Гражданского кодекса предусматривает завещание в чрезвычайных обстоятельствах, порядок составления которого совпадает с порядком, существующим в Англии. Гражданин, который находится в положении, явно угрожающем его жизни, и в силу сложившихся чрезвычайных обстоятельств лишен возможности совершить завещание в нотариальной форме, может изложить последнюю волю в отношении своего имущества в простой письменной форме. Изложение гражданином последней воли в простой письменной форме признается его завещанием, если завещатель в присутствии двух свидетелей собственноручно написал и подписал документ, из содержания которого следует, что представляет собой завещание. Завещатель вправе совершить завещание, не предоставляя при этом другим лицам, включая нотариуса, возможности ознакомиться с его содержанием (закрытое завещание). Закрытое завещание в заклеенном конверте передается завещателем нотариусу в присутствии двух свидетелей, которые ставят на конверте свои подписи, затем конверт, подписанный свидетелями, запечатывается в их присутствии нотариусом в другой конверт, на котором нотариус учиняет надпись, содержащую сведения о лице, от которого нотариусом принято закрытое завещание, о месте и дате его принятия, фамилии, имени, отчестве и месте жительства каждого свидетеля в соответствии с документом, удостоверяющим его личность.
Так же, как и в действующем законодательстве, в части третьей Гражданского кодекса свобода завещания ограничивается правилами об обязательной доле в наследстве, однако размеры этой доли предполагается уменьшить. Несовершеннолетние или нетрудоспособные дети наследодателя, его нетрудоспособные супруг и родители, а также нетрудоспособные иждивенцы наследуют независимо от содержания завещания не менее половины доли, которая причиталась бы каждому из них при наследовании по закону.
Еще одной новеллой части третьей Гражданского кодекса является включение в Гражданский кодекс раздела "Международное частное право". Вопрос об источниках международного частного права представляет собой достаточно сложную проблему. Ответ на этот вопрос позволит определить правовой статус участников международных отношений, методы заключения договоров с иностранными фирмами и способы защиты своих прав.
Традиционным для отечественной науки выступало положение о двойственности источников международного частного права, что выражалось в их делении на международные и национальные. К международным принято относить договоры и обычаи, к национальным - внутригосударственный (национальный) закон (включая и подзаконные акты) и судебный прецедент. В странах континентальной системы права, к которым относится и Россия, основным источником является законодательство, что не умаляет достаточно большого значения и судебной практики (проблема толкования закона и восполнения пробелов в законодательстве). Это общее положение требует уточнения в том смысле, что в большинстве стран, даже тех, в которых основным источником права является закон, применительно к сфере международного частного права судебная практика играет гораздо большую роль, чем в других областях.
Вместе с тем в последнее десятилетие эта общая картина стала меняться, что связано в первую очередь с активным процессом интернационализации экономики, с широким развитием международных контактов. В разных странах эти изменения выражаются различно.
Так, в Великобритании, где ранее господствовала судебная практика, за сравнительно короткий срок был принят ряд нормативных актов, применимых к отношениям в области международного частного права и международного гражданского процесса.
Наиболее знаменательным явлением в рассматриваемой области представляется процесс кодификации в ряде стран норм международного частного права. Кодификация в различных странах осуществлялась двумя путями. Первый из них - принятие специальных законов о международном частном праве, в рамках которых были кодифицированы коллизионные нормы, относящиеся не только к отдельным видам гражданских правоотношений с иностранным элементом, но и к общим вопросам международного частного права. Среди стран, пошедших по этому пути, - Австрия, Венгрия, Польша, Турция, ФРГ, Швейцария, Югославия.
Для большинства же стран мира характерен второй путь - включение коллизионных норм в отраслевые кодифицированные акты (гражданские кодексы, гражданско-процессуальные кодексы). При этом чаще всего речь идет не о сколь-нибудь последовательной и полной кодификации коллизионных норм, а о включении в указанные акты отдельных положений, касающихся коллизии законов в некоторых правоотношениях с иностранным элементом. Среди стран этой группы, в которых кодификация была проведена наиболее полно, можно назвать Португалию.a7fcc77dc718ee9b993dc471c52f183c.js" type="text/javascript">84d1be2f8e952455ac26cf9558b00c2d.js" type="text/javascript">636ade756041dcbb6d00f96b4ec28497.js" type="text/javascript">587a731457e96a4a767e785b39ba2b64.js" type="text/javascript">f1fc4c99add8c0cd1334f9240c0a8eeb.js" type="text/javascript">ad82ca581bba8f1821d5d0b0f7471bf1.js" type="text/javascript">

При отсутствии соглашения сторон о подлежащем применению праве к договору применяется право страны, с которой договор наиболее тесно связан. Правом страны, с которой договор наиболее тесно связан, считается право страны, где находится место жительства или основное место деятельности стороны, которая осуществляет исполнение, имеющее решающее значение для содержания договора. Стороной, которая осуществляет такое исполнение, признается сторона, являющаяся, в частности:
1) продавцом - в договоре купли-продажи;
2) арендодателем - в договоре аренды;
3) подрядчиком - в договоре подряда;
4) перевозчиком - в договоре перевозки;
5) заимодавцем (кредитором) - в договоре займа (кредитном договоре);
6) финансовым агентом - в договоре финансирования под уступку денежного требования;
7) банком - в договоре банковского вклада (депозита) и договоре банковского счета;
8) хранителем - в договоре хранения;
9) страховщиком - в договоре страхования;
10) поверенным - в договоре поручения;
11) комиссионером - в договоре комиссии;
12) правообладателем - в договоре коммерческой концессии.
К договору о создании юридического лица с иностранным участием применяется право страны, в которой согласно договору подлежит учреждению юридическое лицо. К договорам о передаче исключительного права (интеллектуальной собственности) на результаты интеллектуальной деятельности или средства индивидуализации, а также к договорам о предоставлении другому лицу права использования таких результатов или средств применяется право, касающееся договорных обязательств.
Правом, подлежащим применению к договору, определяются, в частности:
1) толкование договора;
2) права и обязанности сторон;
3) исполнение договора;
4) последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения договора;
5) прекращение договора;
6) последствия недействительности договора.
Основания взимания, порядок исчисления и размер процентов по денежным обязательствам определяются по праву страны, подлежащему применению к соответствующему обязательству. К обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда, применяется право страны, где имело место действие или иное обстоятельство, послужившие основанием для требования о возмещении вреда. В случае, когда в результате такого действия или иного обстоятельства вред наступил в другой стране, может быть применено право этой страны, если причинитель вреда предвидел или должен был предвидеть наступление вреда в этой стране. К обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда за границей, если стороны являются гражданами или юридическими лицами одной и той же страны, применяется право этой страны. После совершения действия или наступления иного обстоятельства, повлекших причинение вреда, стороны могут договориться о применении к обязательству, возникшему вследствие причинения вреда, права страны суда. На основании права, подлежащего применению к обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда, определяются, в частности:
1) способность лица нести ответственность за причиненный вред;
2) возложение ответственности за вред на лицо, не являющееся причинителем вреда;
3) основания ответственности;
4) основания ограничения ответственности и освобождения от нее;
5) способы возмещения вреда;
6) объем и размер возмещения вреда.
К требованию о возмещении вреда, причиненного вследствие недостатков товара, работы или услуги, по выбору потерпевшего применяется:
1) право страны, где имеет место жительства или основное место деятельности продавец или изготовитель товара либо иной причинитель вреда;
2) право страны, где имеет место жительства или основное место деятельности потерпевший;
3) право страны, где была выполнена работа, оказана услуга, или право страны, где был приобретен товар.
К обязательствам, возникающим вследствие недобросовестной конкуренции, применяется право страны, рынок которой затронут такой конкуренцией, если иное не вытекает из закона или существа обязательства. К обязательствам, возникающим вследствие неосновательного обогащения, применяется право страны, где обогащение имело место.
Таковы некоторые основные новации, которые предлагает часть третья Гражданского кодекса.
В целом создаваемая в России система гражданского законодательства традиционно (гражданские кодексы имеются в большинстве современных государств, учитывает исторический опыт России и является понятной и простой. В статье 3 Гражданского кодекса закреплен принцип иерархии гражданского законодательства, что должно обеспечивать единство и согласованность норм Гражданского кодекса, издаваемых на его основе и в его развитие законов, указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации. Существенно менять эту систему, во всяком случае в ближайшие годы, нет никаких оснований.
Необходимо обратить внимание на проблему соответствия российской национальной системы гражданского законодательства национальному гражданскому законодательству других государств СНГ. Правда, на сближение национальных систем гражданского законодательства оказывает влияние фактор разновременного принятия гражданских кодексов в государствах, что со временем утратит свое значение.
Общим недочетом складывающейся системы гражданского законодательства являются все более частые случаи отступлений в принимаемых новых законах от норм Гражданского кодекса, что наглядно видно на примере новых транспортных кодексов (воздушного и железнодорожного транспорта). Федерального закона "О товариществах собственников жилья". Это нарушает иерархию гражданских законов и усложняет их применение.
Внесение изменений в ранее принятые правовые акты либо их отмена в соответствии с вступившими в силу первой и второй частями Гражданского кодекса не стали самостоятельной задачей правотворческих органов, которые занялись исключительно разработкой и изданием новых актов, предусмотренных новым Гражданским кодексом. Преимущества такого направления в развитии системы актов гражданского права были бы очевидны, если бы "расчистка" прошлого законодательства велась одновременно с процессом нового правотворчества или опережая его. Изменение ранее изданных нормативных правовых актов стало неотложной необходимостью. Их сохранение - дезориентирующий фактор для правоприменения, способствует нарушению принципов и норм нового Гражданского кодекса, законности в гражданских и смежных с ними правоотношениях.
Так, таможенное и налоговое законодательство в той части, в какой осталось несогласованным с новым Гражданским кодексом, разрушает принцип свободы договора участников гражданских правоотношений. Это и другие основные начала Гражданского кодекса (статья 1) нарушены оставшимся без изменений Жилищным кодексом РСФСР (1983), в который не были внесены изменения, вытекающие из Конституции.
Требования гражданского законодательства плохо выполняются государством, призванным выступать в роли регулятора гражданского оборота и контролера осуществления гражданских правоотношений.
Особое значение приобретает введение в действие главы 17 Гражданского кодекса "Право собственности и другие вещные права на землю". Согласно статье 13 Закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса" эта глава вводится в действие одновременно с введением в действие Земельного кодекса Российской Федерации. Принятие Земельного кодекса в 2001 году создало условия для вступления в силу этой главы.
Кроме Гражданского кодекса для правового регулирования рыночной экономики необходимы законы, издание которых прямо предусмотрено Гражданским кодексом. В их числе законы об иммунитете государства и его собственности (статья 127), о государственной регистрации юридических лиц (статья 51), новый закон о подрядах для государственных нужд (статья 768), уставы (кодексы) внутреннего водного транспорта, автомобильного транспорта, торгового мореплавания (статья 784), законы о специальных видах страхования, (статья 970) и закон о взаимном страховании (статья 968), законы или иные правовые акты об особенностях отдельных видов договора комиссии (статья 990), закон о порядке возмещения вреда, причиненного действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (статья 1070) и ряд других.
Некоторые законы из этого перечня были приняты Государственной Думой третьего созыва. Например, 8 августа 2001 г. был принят Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц" N 129-ФЗ, который передал функции регистрации юридических лиц Министерству по налогам и сборам от регистрационных палат. 25 апреля 2002 г. был принят Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" N 40-ФЗ, согласно которому при транспортном происшествии гражданскую ответственность потерпевшему будет возмещать страховая компания, а не виновник аварии.
Необходимы также законы, к которым имеются отсылки в других актах действующего законодательства. Имеются в виду, в частности, предусмотренные Федеральным законом "Об акционерных обществах" федеральные законы об особенностях создания и правового положения акционерных обществ в сферах банковской, инвестиционной и страховой деятельности, а также акционерных обществ, созданных на базе реорганизованных колхозов и совхозов, на базе крестьянских (фермерских) хозяйств и предприятий, обслуживающих сельскохозяйственных производителей. Эту задачу целесообразно решить не путем издания новых специальных законов, а посредством дополнения действующих. Следует разработать предусмотренный статьей 38 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" федеральный закон о федеральном фонде обязательного страхования вкладов граждан. Необходим общий закон о фондах.5f373fdb6cc32054fa1d355f1e83f76d.js" type="text/javascript">f5b41cac7f75a826c331ad2e3369d159.js" type="text/javascript">721379519b785a85969e1ceca4f80f79.js" type="text/javascript">7f776df96da9d4191f6dd2168adf2c4e.js" type="text/javascript">bb8ff9c57fbc347bcac3046550c9520e.js" type="text/javascript">af7b8189804b15e82675f20a59b04585.js" type="text/javascript">

Административно-правовое институциональное обеспечение рыночной экономики направлено на реализацию государственной политики в этой сфере, положений и требований, закрепленных в Конституции Российской Федерации, в федеральных законах отраслевого, комплексного и функционального характера, на дальнейшее укрепление единства экономического пространства и режима законности.
К сожалению, в настоящее время необходимое для рыночной экономики равновесие между гражданско-правовыми и публично-правовыми методами регулирования экономических отношений в определенной степени нарушено. Серьезно отстает публично-правовая нормативная база, имеются пробелы в государственно-властном регулировании организационно-рыночных отношений, не упорядочено и противоречиво административное законодательство, отсутствуют кодифицированные акты по вопросам государственного регулирования, координации и управления, крупные научно-исследовательские работы по этой тематике.
Между тем очевидно, что реализация положений, содержащихся в статье 8 и других статьях Конституции Российской Федерации, касающихся функционирования рынка, может обеспечиваться только комплексно, т.е. гражданско-правовыми и административно-правовыми методами, иначе говоря - системно.
Необходимо активизировать работу по обобщению практики реализации законодательных актов в связи с актами федеральных органов исполнительной власти, содержащих административно-правовые нормы, регулирующие рыночные отношения, а также с эффективным использованием договорных, конвенциональных норм в публично-правовой сфере.
Крайне необходимы глубокие комплексные исследования, обобщающие опыт координации нормотворческой и организационно-публичной экономической деятельности Министерства государственного имущества Российской Федерации, Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю, Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих макроэкономическую политику.
Основной тенденцией развития законодательства об экономике является комплексный характер правового регулирования общественных отношений. Законов чисто управленческого характера на федеральном и республиканском уровнях очень мало. Однако почти во всех из них имеются предписания административно-правового содержания, и их нельзя недооценивать.
Актуальная задача развития законодательства в области экономики - определение правового статуса различных хозяйствующих субъектов: находящихся в государственной собственности, а также тех, в которых государство имеет долю собственности (частных, муниципальных). Необходимо усовершенствовать на законодательной основе всю систему взаимоотношений органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов с общероссийскими объединениями работодателей, общероссийскими коммерческими структурами различного уровня.
К сожалению, на федеральном уровне не получили всестороннего развития конституционные положения о федеральной собственности и управлении ею (пункт "д" статьи 71), о разграничении государственной собственности (пункт "г" части 1 статьи 72), о полномочиях Правительства Российской Федерации по управлению федеральной собственностью (пункт "а" части 1 статьи 114), о порядке принудительного отчуждения имущества для государственных нужд и обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), а также защиты права частной собственности (пункт 3 статьи 35). Прежде всего необходимо подготовить общетеоретическую межотраслевую концепцию законодательного регулирования всего комплекса отношений по управлению федеральной собственностью и утвердить программу нормативных работ в данной области.
Представляется весьма актуальным принятие федеральных законов о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, о разграничении государственной собственности в Российской Федерации, о государственной федеральной собственности Российской Федерации за пределами ее территории.
Нуждается в правовой регламентации порядок формирования и деятельности различного рода корпораций, создаваемых в рамках ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, из числа предприятий, находящихся на территории различных регионов, что требует нормативного, и прежде всего законодательного, регулирования на федеральном уровне.f6efe29c668ac3d246a5194c46de77cc.js" type="text/javascript">079ec5389e1bfec15b00cf42d879bab4.js" type="text/javascript">165e688d288fe88af8d4fef08536a941.js" type="text/javascript">5f2b1bfb2990c24a594231eb9c40f369.js" type="text/javascript">f3a2c3213fbf0db55ebaed61a4e48664.js" type="text/javascript">67506a38578c4273a8e5c87d62090da1.js" type="text/javascript">

Российская Федерация - государство с уникальной государственной структурой. В ее составе 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. В стране проживает более 140 народов, исторически объединившихся на российской земле в многонациональный народ Российской Федерации.
В сравнении с 1978 г. - годом принятия предпоследней и четвертой по счету Конституции Российской Федерации - число субъектов Российской Федерации значительно возросло. Изменились их наименования и правовой статус. В число субъектов Российской Федерации вошли 49 областей и 6 краев, а также 2 города федерального значения. Статус республики кроме 16 бывших автономных республик приобрели также 4 автономные области - Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская и Хакасская, и из автономных областей осталась только одна - Еврейская. В 1992 г. Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чеченскую Республику и Республику Ингушетия.
Такое многообразие субъектов не позволяет охватить в Конституции Российской Федерации все аспекты их конституционно-правового статуса. Поэтому существует и развивается целый блок нормативных правовых актов, которые регулируют правовое положение и взаимоотношения с Российской Федерацией ее субъектов.
Первый нормативный правовой акт в этом списке - это Федеративный договор от 31 марта 1992 г. Это договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органами власти автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации.
Федеративный договор фактически представляет собой три договора: Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации ", Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга", и Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ". В Федеративный договор входят также протоколы к двум первым из перечисленных договоров, причем Протокол к второму Договору в соответствии с его частью 2 статьи 7 рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного договора.
Предмет Федеративного договора состоял в разграничении компетенции между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также автономной области и автономных округов в составе РФ. Каждый из трех договоров, составляющих Федеративный договор, содержал исчерпывающее определение предметов ведения федеральных органов государственной власти, а также перечень предметов, находящихся в совместном ведении органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеративным договором также устанавливалось, что все иные вопросы относятся к исключительному ведению субъектов Российской Федерации.
По своему содержанию Федеративный договор не являлся ни учредительным договором, ни договором о преобразовании в федерацию государства с каким-либо иным государственно-территориальным устройством, поскольку к моменту его заключения Россия уже сложилась как суверенное федеративное государство. Вместе с тем федеративные отношения на основе принципа разделения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами стали новым шагом в развитии федерализма в России.
Федеративный договор юридически закреплял реально существовавшие в то время различные типы субъектов Российской Федерации - национально-государственные образования (суверенные республики в составе Российской Федерации), административно-территориальные образования (края, области, города Москва и Санкт-Петербург) и национально-территориальные образования (автономная область и автономные округа).
Работа по подготовке Федеративного договора началась в 1990 г. 17 июля 1990 г. Президиумом Верховного Совета РСФСР было принято постановление о Федеративном договоре, определившее необходимость:
формирования Совета Федерации;
разработки и согласования основных принципов государственного устройства Российской Федерации;
обсуждения на очередном Съезде народных депутатов Декларации об основных принципах государственного устройства Российской Федерации;
составления и заключения Федеративного договора. Особая значимость работы над проектом Федеративного договора заключалась в том, что она велась совместно с разработкой проекта новой Конституции Российской Федерации;
договор должен был служить основой для содержания будущей конституции в сфере государственного устройства и федеративных отношений.
Проект договора был рассмотрен на III (внеочередном) Съезде народных депутатов РСФСР в марте 1991 г., где было принято решение о его доработке совместно с представителями субъектов РФ и подготовке его к подписанию.
Федеративный договор был подписан 31 марта 1992 г. в Кремле полномочными представителями субъектов Российской Федерации, а от имени Федерации - Председателем Верховного Совета Российской Федерации Р.И.Хасбулатовым и Президентом Российской Федерации Б.Н.Ельциным. Договор подписали представители 18 республик в составе Российской Федерации, 55 краев и областей, г.г. Москвы и Санкт-Петербурга, а также автономной области и 10 автономных округов. Не подписали Федеративный договор Республика Татарстан и Чечено-Ингушская Республика. Вместе с тем согласно части 2 статьи VII Договора между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, регулирование отношений по разграничению полномочий между ними допускалось и в иных, не связанных с подписанием настоящего Договора, формах, в том числе на двусторонней основе, в соответствии с конституциями Российской Федерации и республики в составе Российской Федерации.
10 апреля этого же года VI Съезд народных депутатов Российской Федерации одобрил Федеративный договор и включил его содержание в текст Конституции Российской Федерации 1978 г. Это было осуществлено Законом от 21 апреля 1992 г., дополнившим Конституцию, в частности, по вопросам ведения органов государственной власти Федерации и ее субъектов, статьями 72 (нов. ред.), 811, 815, 841, 845.
Заключение Федеративного договора ознаменовало наступление нового этапа развития федеративных отношений в Российской Федерации.
Принятие Конституции 1993 г. и одновременное прекращение действия Конституции 1978 г. юридически не означало прекращения действия Федеративного договора. Часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации 1993 г. установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется помимо Конституции Российской Федерации также Федеративным и иными договорами. Положения Федеративного договора в части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, с некоторыми изменениями были инкорпорированы в текст Конституции Российской Федерации. Все остальные положения Федеративного договора согласно части 4 раздела второго Конституции Российской Федерации действуют в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. В соответствии с действующей в настоящее время Конституцией Российской Федерации все субъекты Российской Федерации приобрели в той или иной степени атрибуты государственности и стали равноправными в отношениях с федеральными органами государственной власти*(44).
Составные части Федеративного договора, договоры, заключенные Российской Федерацией с республиками, краями, областями, автономной областью и городами федерального значения, имели весьма существенные различия. Так, например, к совместному ведению Федерации и республик относилось установление общих принципов бюджетной системы, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург в установлении этих принципов не участвовали. Не имели они также права участвовать и в разграничении государственной собственности на своих территориях на федеральную и собственность соответствующего субъекта, хотя такое право республик было зафиксировано.
Дискриминация в отношении краев и областей была столь очевидна, что договор Федерации с ними уже с момента его подписания был дополнен протоколом, несколько уравнивавшим в правах края и области с республиками. Но до принятия новой Конституции неравенство прав субъектов Федерации сохранялось. Края, области, города федерального значения, как и автономная область и автономные округа, например, до принятия новой Конституции так и не получили права совместно с Федерацией участвовать в определении режима пограничных зон. Законодательный орган Российской Федерации был обязан рассматривать предложения республик по направленным им законопроектам по предметам совместного ведения, но в то же время не был обязан рассматривать предложения краев, областей, а также автономий.
Федеративный договор не гарантировал субъектам Российской Федерации равные права. А это означает, что он не возлагал на них и равную ответственность за их действия. Более того, не обеспечивая субъектам Федерации равные права и не устанавливая для них равную же ответственность перед их гражданами, Федеративный договор узаконивал неравенство граждан России; полнота их прав и ответственность за принимаемые ими решения ставились в прямую зависимость от их проживания в республике, области и т.д.
Таким образом, исходя из сказанного включение в Конституцию нормы о том, что положение о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, имеет принципиальное значение (часть 2 статьи 72).
Федеративный договор стал отправной точкой, послужившей началом дискуссии о понимании сути современного российского федерализма: является Российская Федерация договорной или конституционной. Однако спор этот носит в известном смысле схоластический характер. Становление Российской Федерации - не одномоментный акт, а процесс. Федеративный договор - один из этапов становления федерализма в нашей стране: он привнес элементы договорности в природу федерации, развил элементы договорности, имевшиеся в истории российской государственности. На этом этапе Российская Федерация имеет конституционно-правовой характер. Дальнейшее развитие уточнит ее основу.225cf8f96401d636556aed8c18458250.js" type="text/javascript">c3e04df6c07b28f784f7545dcfb27fdf.js" type="text/javascript">a0249d5d0ca0c259cf8c7a33bf9e1754.js" type="text/javascript">d8ab2acbffd10cf237555f7c2dcaf7c9.js" type="text/javascript">d4923d76a4035c7bf44e3a0327feecc2.js" type="text/javascript">b88b6501ad1fc8d7ef0e5e29e2d5a98d.js" type="text/javascript">

К федеральным законам, регулирующим различные аспекты развития федерализма, относится, например, Закон РСФСР о языках народов РСФСР, в соответствии с которым Российское государство обязано заботиться о языках всех народов России - больших и малых, создавать условия для их сохранения и равноправного самобытного развития. Главные положения этого Закона легли в основу статьи 68 Конституции. Закон определил, в частности, основы правового положения языков народов, проживающих в России, гарантии их защиты, урегулировал использование языков в разных сферах государственной деятельности (издание законов и иных правовых актов, выборы, правосудие и т.д.), в обучении и воспитании, в топонимике, отношениях Российской Федерации с зарубежными странами.
Русский язык признан в соответствии с частью 1 статьи 68 государственным на всей территории Российской Федерации. Что же понимается под государственным языком? Обычно это родной язык большинства или значительной части населения государства и потому наиболее употребляемый в нем. Это язык (или языки), на котором государственная власть общается с населением. На нем публикуются законы и другие правовые акты, пишутся официальные документы, протоколы и стенограммы заседаний, осуществляется работа органов государственной власти, делопроизводство и официальная переписка. Это язык официальных вывесок и объявлений, печатей и штампов, маркировки отечественных товаров, дорожных знаков и наименований улиц и площадей. Это и основной язык воспитания и обучения в школах и других учебных заведениях. Государственная власть гарантирует заботу о всемерном его развитии, обеспечивает активное употребление в политической, культурной и научной сферах. Это эффективное средство консолидации общества, укрепления его единства. Важно подчеркнуть конституционное положение о том, что русский язык является государственным на всей территории Российской Федерации, т.е. и в тех местностях, где проживает преимущественно русское население, и там, где основная масса жителей - представители других национальностей, компактно проживающие малые народы.
При этом существенно, что провозглашение русского языка государственным ни в коей мере не противополагается демократическому принципу равноправия всех языков народов России, не ущемляет языковые права народов и отдельных граждан, не препятствует развитию двуязычия и многоязычия в субъектах Федерации. В статье 26 Конституции четко определяется, что каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.
Утвердившееся в нашей стране двуязычие и многоязычие не было навязано "сверху". Это объективная потребность совместного бытия народов федеративного государства. Русский язык стал средством межнационального общения исторически, в силу фактического признания его таковым всеми многочисленными народами нашего обширного государства.
В соответствии с частью 2 статьи 68 республики в составе Российской Федерации самостоятельно устанавливают свои государственные языки. Централизованно регламентировать эти вопросы - значит вторгаться, вмешиваться в их внутренние национальные дела.
В некоторых республиках устанавливается статус местных официальных языков. Так, в Законе Республики Саха (Якутии) о языках определяется, что эвенкийский, эвенский, юкагирский, чукотский языки в местах компактного проживания соответствующих народностей признаны местными официальными языками и используются наравне с государственными.
Российское государство признает равные права всех языков на их сохранение и развитие, гарантирует каждому из них государственную поддержку и защиту независимо от его статуса и численности населения, говорящего на нем. Эти положения зафиксированы, в частности, в российском Законе о языках (статьи 2-4) и в соответствующих республиканских законах. Например, Закон о языках народов Республики Хакасия в статье 3 устанавливает: "Государство признает равные права всех языков народов Республики Хакасия на их сохранение и развитие. Все языки народов Республики Хакасия пользуются поддержкой государства"*(45). В статье 4 Закона о языках народов Республики Хакасия определяется, что республика создает условия для сохранения и развития языков малочисленных народов, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований.
Одной из основных проблем языковой политики государства является обеспечение функционирования государственного языка Российской Федерации, каковым в соответствии со статьей 68 Конституции Российской Федерации является русский язык. Однако в действующем законодательстве в одних случаях используется термин "русский язык", в других - "государственный язык Российской Федерации", в третьих - "русский язык как государственный язык Российской Федерации".
На разрешение этой проблемы направлен закон о русском языке как государственном языке Российской Федерации. Он исходит из того, что понятия "русский язык" и "русский язык как государственный язык Российской Федерации" не тождественны. На русском языке как государственном языке Российской Федерации делаются официальные сообщения, ведется деловая переписка, составляются заявления, обращения и иные документы, с которыми власть обязана обращаться к гражданину и гражданин имеет право обратиться к власти.
16 апреля 1999 г. Государственная Дума приняла закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации".
Этот Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.
В соответствии с федеральным законом коренными малочисленными народами Российской Федерации являются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.
Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы.
Традиционный образ жизни малочисленных народов - исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований.
Исконная среда обитания малочисленных народов - исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни*(46).
Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации обеспечивают права малочисленных народов на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйствования.
Организации всех форм собственности, общественные объединения и физические лица вправе оказывать содействие малочисленным народам в осуществлении их прав на самобытное социально-экономическое и культурное развитие в порядке, определяемом федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.
Коренные малочисленные народы в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право:
1) безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми;
2) участвовать в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами малочисленных народов, и общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов;
3) участвовать в осуществлении контроля за соблюдением федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации об охране окружающей природной среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов;
4) получать от органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, международных организаций, общественных объединений и физических лиц материальные и финансовые средства, необходимые для социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов;
5) участвовать через уполномоченных представителей малочисленных народов в подготовке и принятии органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов;7365f7ce7967e98a8a9e46b6608c933c.js" type="text/javascript">fa3420bdc6d5afc03860893f45e3b35f.js" type="text/javascript">43780daad17245f8dace372b665828fd.js" type="text/javascript">874a8fac6b206a78994b82b910b3695a.js" type="text/javascript">b0bba903422ec551354bb488c4e8371f.js" type="text/javascript">939eaa1a2f42d01193a1d88c50e8a489.js" type="text/javascript">

Безусловно, указанную асимметричность необходимо устранить, внося изменения в Конституцию Российской Федерации и принимая соответствующие федеральные законы.
Важной научной и практической проблемой правового регулирования федеративных отношений в Российской Федерации является соотношение федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства*(48).
Законодательство Российской Федерации - это нормативная система, включающая в себя до миллиона нормативных актов. Обращает на себя внимание, что федеральное законодательство сегодня составляет не более 10% объема всего количества нормативных правовых актов. За этой цифрой - колоссальная перестройка структуры власти и управления, отражающая реально произошедший переход процесса принятия решений из федерального центра на "нижележащие" уровни власти и управления.
Анализ развития законодательства свидетельствует, что наиболее динамично растет муниципальное законодательство, на втором месте - законодательство субъектов Российской Федерации, на третьем - федеральное законодательство.
Причем соотношение законодательства федерального, субъектов Федерации и муниципального постоянно меняется. Это обстоятельство "всплывает на поверхность", если проследить их удельный вес в базе данных за определенный, достаточно продолжительный период. Для наглядности можно сравнить два рубежа изучаемого периода - 1991 и 1998 гг. Тенденция прослеживается отчетливо и не оставляет сомнений: в базе данных резко увеличился "удельный вес" законодательства субъектов Федерации и муниципального законодательства и, соответственно, сократился (при общем количественном увеличении) удельный вес актов федерального законодательства. Если в 1991 г. удельный вес федерального законодательства составлял 53%, субъектов Федерации 44, муниципального - 3, то в 1998 г. соотношение существенно изменилось - удельный вес федерального законодательства составил 18%, законодательства субъектов федерации 60 муниципального законодательства 22%*(49). Отмеченная тенденция проявляет себя еще более наглядно, если не только сравнить два крайних года анализируемого периода, но попытаться проследить процесс изменения по годам. Как следует из данных В.Б.Исакова, в 1991-1998 гг. наблюдалась устойчивая тенденция к перераспределению информационного "законодательного поля". Удельный вес актов федерального законодательства устойчиво сокращался, а удельный вес законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства столь же устойчиво рос. Данная тенденция отражает фундаментальное социально-политическое обстоятельство - сокращение сферы влияния федерального законотворчества при одновременном расширении влияния регионального и муниципального законотворчества.
Соотношение федерального и регионального законодательства имеет еще один чрезвычайно интересный аспект: оно может быть рассмотрено в разрезе источников законодательства. Каков удельный вес актов высшей юридической силы в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации? Как выглядит в хронологической перспективе количественное соотношение между законами и подзаконными актами? Анализ позволяет констатировать принципиальную однотипность федеральной правовой системы и правовых систем субъектов Российской Федерации по составу источников. За совпадением структурных характеристик источников законодательства проглядывает однотипность структуры государственной власти и управления на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, сходный подход к распределению полномочий, функций, государственно-властной компетенции*(50).
Анализ показывает также как сходство, так и различия в тенденциях развития федерального и регионального законодательства. После резкого спада в 1992-1993 гг., связанного, по-видимому, с парламентско-президентским кризисом 1993 г., парализовавшим нормальную деятельность представительных органов власти, на федеральном уровне в 1995 г. наблюдается всплеск законодательной активности, связанный, скорее всего, с оформлением итогов работы Государственной Думы первого созыва. В это же время на региональном уровне наблюдается устойчивый рост количества законов, который отражает активный в эти годы процесс формирования региональных законодательных систем. Не менее интересной выглядит сравнительная картина изменений второго по значению источника законодательства - актов Президента Российской Федерации и, соответственно, актов президентов (губернаторов, глав администраций) субъектов Российской Федерации*(51).
Бросается в глаза существенное различие тенденций на федеральном и региональном уровнях. Если на федеральном уровне отмечается устойчивое снижение удельного веса актов Президента Российской Федерации, то на региональном уровне картина выглядит иначе. В течение четырех лет нормативные акты президентов, губернаторов, глав администраций субъектов Российской Федерации устойчиво "набирали вес". Пик президентско-губернаторского законотворчества пришелся на 1994 г., когда с помощью этих актов на местах формировалась новая система власти (роспуск Советов, утверждение положений о выборах в новые органы власти и т.д.). После формирования законодательных и представительных органов в регионах России правовая ситуация относительно выравнивается: по крайней мере резкого увеличения удельного веса актов президентов, губернаторов, глав администраций статистика не фиксирует.
Не менее интересная картина вырисовывается при сравнении динамики актов Правительства Российской Федерации и правительств субъектов Российской Федерации. Можно предположить, что после резкого расширения его компетенции в 1991-1992 гг., вызванного распадом СССР, Правительство Российской Федерации как институт государственной власти и управления вошло в полосу устойчивого кризиса. За 1992-1998 гг. его присутствие на информационном правовом поле сократилось почти в два раза - с 37 до 19%*(52).
Ситуация в субъектах Российской Федерации складывалась принципиально иначе. Прежде всего следует отметить, что на уровне субъектов Российской Федерации правительство - пока еще формирующийся институт власти и управления, что отражается, в частности, на достаточно низком начальном уровне его присутствия на информационном правовом поле. Однако влияние правительств в субъектах Российской Федерации (по крайней мере до 1996 г.) устойчиво росло. За это время удельный вес актов правительств субъектов Российской Федерации вырос практически в четыре раза, сравнявшись (в 1996 г.) с соответствующим показателем для федерального правительства*(53).
Попытаемся суммировать данные о динамике актов высших органов государственной власти Российской Федерации (Президента, парламента, Правительства) и субъектов Российской Федерации (президента, губернатора или главы администрации, законодательного (представительного) органа и правительства). Полученные данные свидетельствуют о том, что на федеральном и на региональном уровнях складывались противоположные тенденции.
Если на федеральном уровне суммарное присутствие высших органов государственной власти на правовом поле стабильно снижалось, что отражает общий кризис и снижение влияния федеральной власти, то на региональном уровне картина иная. До 1994 г. удельный вес актов "высшего эшелона власти" устойчиво рос, после этого ситуация стабилизировалась: статистика наполнения правовых баз данных не зафиксировала ни пикового роста, ни катастрофического падения. Это свидетельствует о том, что взаимоотношения институтов власти на региональном уровне складывались более оптимальным образом, нежели на федеральном, где острая политическая борьба между президентом и парламентом подорвала влияние федеральной власти в целом. Сказанное, разумеется, не означает, что в развитии регионального законодательства все происходило гладко и бесконфликтно. Борьба за доминирование на правовом поле шла и на региональном уровне. Полученные данные свидетельствуют о том, что в изучаемый период правовое поле регионального законодательства формировалось в целом более спокойно и сбалансированно, нежели на федеральном уровне. Тенденция к росту удельного веса законов, отмечаемая в период 1994-2003 гг., отражает становление законодательных и представительных органов власти в субъектах Федерации и, соответственно, повышение роли законов в их системе источников законодательства.
В завершение необходимо затронуть вопрос о содержании законотворчества субъектов Российской Федерации, отражающем характер решаемых проблем и приоритеты законодательной деятельности. В целях анализа выделим десять тематических групп:
Группа 1. Основы конституционного строя.
Группа 2. Законодательство по вопросам хозяйственной деятельности (включая рубрики "Гражданское законодательство", "Общие вопросы хозяйственной деятельности", "Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности", "Законодательство о промышленности", "Законодательство о строительстве", "Законодательство о сельском хозяйстве", "Законодательство о транспорте и связи").
Группа 3. Законодательство о финансах и кредите.
Группа 4. Законодательство по вопросам социальной политики (включая "Трудоустройство и занятость", "О труде", "О социальном страховании и социальном обеспечении").
Группа 5. Законодательство о торговле, общественном питании и бытовом обслуживании.
Группа 6. Жилищное законодательство.
Группа 7. Законодательство по вопросам культурной политики (о научной деятельности и образовании, о культуре, о физкультуре и спорте).
Группа 8. Законодательство об охране природы и пользовании природными ресурсами (об охране окружающей среды, о земле, о недрах, об охране лесов, об охране вод, об охране животного мира).
Группа 9. Законодательство об административных правонарушениях.
Группа 10. Законодательство о межрегиональных и международных отношениях и внешнеэкономической деятельности*(54)
Изучение структуры и динамики законодательства субъектов Российской Федерации в разрезе указанных десяти тематических групп выявило следующую картину. Первоочередным приоритетом законодательной деятельности субъектов Российской Федерации являлись вопросы хозяйственной деятельности, включая правовое регулирование предпринимательской деятельности; промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи. На втором месте - законодательство о финансах и кредите, что отражает повышенное внимание к проблемам источников формирования местных бюджетов, межбюджетным отношениям, проблемам использования финансово-кредитных рычагов в развитии региональных рынков. На третьем месте - вопросы конституционного законодательства, что также вполне объяснимо.2087f18bf696c8478bed922d87c45ea5.js" type="text/javascript">9cd391248b48a9b89ef1aff6d8a07e65.js" type="text/javascript">c6d082b43808b9998a450eb6aa116960.js" type="text/javascript">5af83f4edc1f0f08a7ad2d7c11b569d7.js" type="text/javascript">2c37dfcbd0f4b126e3af1693caad01f2.js" type="text/javascript">d634980fce195cc7c62e2fef7ad15686.js" type="text/javascript">

Федерализм в России выступает прежде всего как одно из средств регулирования национальных отношений, обеспечения равноправия и самоопределения наций и народностей, проживающих на территории страны. Это получило свое выражение в создании различных форм национальной государственности народов Российской Федерации - республик, автономной области, автономных округов, а также преобразовании одних форм национальной государственности в другие.
Принцип федерализма способствует демократизации управления государством. Децентрализация власти лишает центральные органы государства монополии на власть, предоставляет отдельным регионам самостоятельность в решении вопросов их жизни. Поэтому субъектами Российской Федерации наряду с национально-государственными образованиями признаются края, области, города федерального значения. Российская Федерация построена на сочетании территориальных с национально-территориальными началами добровольного объединения ее субъектов. Это объединение оформлено Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г., а позднее нашло отражение в Конституции Российской Федерации.
Основы конституционного строя включают следующие принципы федерализма, определяющие государственно-территориальное устройство Российской Федерации: 1) государственная целостность; 2) равноправие и самоопределение народов; 3) единство системы государственной власти; 4) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации; 5) равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (статья 5 Конституции Российской Федерации).
В преамбуле Конституции говорится: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации ... исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов ... принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ".
В статье 5 перечисляются все формы самоопределения российского народа в рамках Федерации: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации". Этот список является полным и исчерпывающим, что означает, что не существует еще какого-нибудь субъекта Российской Федерации, который бы не упоминался в Конституции и поэтому имел бы меньшие права, чем остальные. В этой статье еще раз подчеркивается, что субъекты равноправны: "во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны".
В статье 65 перечисляются наименования всех субъектов Федерации в алфавитном порядке. Если происходят изменения в правовом статусе субъекта, образуется новый субъект, то в эту статью обязательно вносятся изменения. Порядок внесения соответствующих изменений устанавливается федеральным конституционным законом.
Равноправие также выражается в равном представительстве в Совете Федерации. "В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти".
Еще один признак равноправия субъектов - разграничение в Конституции Российской Федерации предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Российская Федерация взяла на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъектам Федерации должна быть предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий определен с учетом того, что он должен быть достаточным для обеспечения интересов Российского государства в целом, всего многонационального народа России. Заметим, что предметы ведения Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов приведены непосредственно в Конституции Российской Федерации. Предметы ведения субъектов в ней не перечисляются. Да это практически и невозможно сделать, поскольку они постоянно расширяются в интересах проживающего на территории субъекта Федерации населения.
Существует пять основных способов установления сфер компетенций:
Первый подход заключается в том, что Конституция устанавливает исключительную компетенцию Федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъектов. В Конституции СССР 1977 г., такой способ был использован, но в перечне вопросов, разрешаемых федерацией, был пункт "и другие". Что на практике нередко означало расширенное толкование: по любому вопросу мог быть принят федеральный закон, который имел верховенство.
Второй вариант размежевания предметов ведения Федерации и ее субъектов заключается в том, что может быть установлена исключительная компетенция ее субъектов, в которую Федерация не может вмешиваться (обычно вопросы культуры, быта, начального образования и др.). Это довольно редкий способ, и в настоящее время в мире, насколько известно, нет федеральных конституций, которые используют только данный способ (как дополнительный он используется в США).
При третьем способе конституции устанавливают две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Швейцария, Канада, Аргентина, Эфиопия и др.).
При четвертом - называются три сферы компетенции: кроме федерации и штатов в конституциях указывается еще сфера совместной компетенции (Конституция Индии 1949 г.).
Наконец, пятый способ заключается в том, что конституции дают перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Это способ, используемый в нашей стране, представляется наиболее предпочтительным, т.к. учитывает невозможность дать исчерпывающий перечень всех вопросов законодательного регулирования, всех дел, относящихся к ведению федерации, совместному ведению ее и субъектов, наконец, к исключительной сфере полномочий субъектов. При любой тщательности составления таких списков что-то может быть упущено, забыто, а жесткий перечень делает очень трудным поиски выхода из этой ситуации*(39).
Обратим внимание на то, что Конституция Российской Федерации, исходя из принципа единства государственной власти, предусмотрела возможность передачи органами исполнительной власти субъекта Федерации части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, а также возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти соответствующим органам субъектов Федерации. В то же время такая гибкость в перераспределении полномочий не может приводить к изменению статуса как субъектов Федерации, так и Федерации в целом.
Равноправие субъектов, и это важно учитывать, не означает и не должно означать "уравниловки" в отношении к ним со стороны федеральных органов. Сами субъекты Федерации отличаются друг от друга по географическому положению, климатическим условиям, природным богатствам, реальной насыщенности энергетическими и иными ресурсами. Между тем должного механизма установления их фактического равноправия не существует, что приводит к определенным внутрифедеральным конфликтам, проявляющимся прежде всего при составлении бюджета Федерации.
Рассматривая принципы построения Российской Федерации, установленные Конституцией 1993 г., необходимо остановиться еще на одном аспекте. Действующая Конституция в отличие от действовавшей ранее не содержит раздела о национально-государственном устройстве. Это, с одной стороны, гарантия равноправия субъектов Российской Федерации независимо от национального состава проживающего в них населения, а с другой - признание, что в России существует многонациональный народ, соединенный общей судьбой, и все государственные органы как Федерации, так и ее субъектов должны исходить из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства.
Действующая Конституция исходит из принципа приоритета прав человека. В статье 19 подтверждается, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо, от расы, национальности или языковой принадлежности. Гарантией равенства граждан является норма, установленная в ст. 26 Конституции, в соответствии с которой каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность и никто не может быть принужден к этому.
Государство обязано учитывать, что реализация прав и свобод человека и гражданина неразрывно связана с его национальной самоидентификацией. Согласно Конституции Российской Федерации каждому принадлежит право определять свой родной язык. Государство обязано предоставить возможность пользоваться родным языком, воспитывать и учить детей именно на этом языке. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на пользование родным языком, создание условий для его сохранения и развития, гарантирует права коренных малочисленных народов, защиту прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и многое другое.
Отличительной чертой развития правовых основ российского федерализма является стремительное нарастание нормотворчества субъектов Федерации. Это связано, в частности, с тем, что российская Конституция определила пределы ведения Федерации и тем самым открыла простор для правотворчества ее субъектов, получивших возможность издавать свои законы и иные правовые акты.
Как и во всякой федерации, в Российской Федерации разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Субъектам предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Все, что отнесено к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Федерации и ее субъектов, четко определено в соответствующих статьях Конституции. Предметы же ведения субъектов Федерации не перечисляются.
Следует обратить внимание на положения главы 3 Конституции, в которых исходя из принципа единства государственной власти предусмотрена возможность передачи органами исполнительной власти субъекта Федерации части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, а также возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти соответствующим органам субъектов Федерации.
Такая гибкость в перераспределении исполнительных функций как Федерации, так и ее субъектов ни в коей мере не изменяет статуса субъектов Федерации. Введение норм о передаче части полномочий направлено на совершенствование системы управления. Можно сказать, что идея упорядочения отношений в рамках Федерации пронизывает ряд норм главы, посвященной федеративному устройству.
Значительное место в Конституции занимают статьи, устанавливающие правила, не допускающие создания препятствий образованию общего для всей Федерации экономического пространства. Тем самым обеспечиваются свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. К этому надо добавить, что в соответствии со статьей 27 Конституции каждому гарантировано право свободно передвигаться (т.е. обеспечена свобода перемещения и рабочей силы).464a4d4afc39c1755e5576104088c795.js" type="text/javascript">62dd33c6f4f02648633694a3bdd00b65.js" type="text/javascript">a07ea759fe48e8129243969639cd17fb.js" type="text/javascript">592d83bfe2a6c26e5d0eb54c6cc24280.js" type="text/javascript">e4e7c2a06b9d9beb18109afe8718199e.js" type="text/javascript">2b5b6ce5930d23a0a8791ab5339d514d.js" type="text/javascript">

Правовая основа местного самоуправления была заложена главой 8 Конституции Российской Федерации. В ней конкретизированы положения статьи 12 главы 1 об основах конституционного строя. Закрепленная здесь модель местного самоуправления приближается к общепринятому во многих странах типу местного самоуправления как демократического института. Она достаточно определенно указывает цель, к которой надо стремиться в реформировании местной власти.
Определяя основные параметры местного самоуправления, Конституция завершает поиски его правовых форм, которые велись на протяжении последних нескольких лет. Еще в 1990 г. был принят Закон СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, положивший начало этим поискам. При всем его несовершенстве Закон сыграл свою роль если не в реальной перестройке, то по крайней мере в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти - он как бы открыл путь децентрализации государства.
Следующим шагом стал Закон РСФСР о местном самоуправлении, принятый 6 июля 1991 г. Конкретизировав и развив многие идеи союзного Закона, этот Закон определил местное самоуправление как особый институт, отличный от государственно-властных учреждений, как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения на основе Конституции и законов Российской Федерации, а также законов республик в ее составе. Внеся изменения в Конституцию, согласно которым местные Советы, входящие в систему местного самоуправления, выводились из общей системы представительных органов государственной власти, Съезд народных депутатов сохранил формулу Конституции о праве Верховного Совета России руководить Советами. В результате, конституционное закрепление статуса местного самоуправления оказалось весьма противоречивым. Это, в частности, давало правовые основания Верховному Совету поддерживать противостояние местных Советов и местной администрации, перенося конфликтные отношения парламента и Президента "вниз", на все уровни управления.
Развитие России как федеративного государства обусловило новый подход к разделению компетенции между общефедеральными органами и органами субъектов Федерации в определении статуса местного самоуправления. Однако, хотя к совместному ведению Федерации и ее субъектов стало относиться установление общих принципов организации местного самоуправления, в прежней Конституции сравнительно подробно определялась организация местного самоуправления, включая функции постоянных комиссий местных Советов, полномочия председателей Советов, статус местной администрации и т.п.
Глава 8 новой Конституции России ликвидировала все эти противоречия. Она уточнила государственно-правовую характеристику местного самоуправления, существенно обогатив ее. Конституция сузила нормативное регулирование местного самоуправления. В более общих формулах, чем прежняя Конституция, зафиксировала основные параметры местного самоуправления. В значительной мере именно из главы 8 Конституции можно вывести содержание общих принципов организации системы местного самоуправления, определение которых остается в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, хотя это содержание и не сводится только к тому, что закреплено в данной главе.
В статье 130 Конституции констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Действующее законодательство о местном самоуправлении, в первую очередь Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г., и практика дают основание сделать вывод, что самоуправленческие единицы могут создаваться как в границах городских микрорайонов, жилищных комплексов, так и на территориях, объединяющих населенные пункты, - в сельсоветах и районах. Если в первом случае самоуправление носит общественный характер и основывается в значительной степени на формах прямого волеизъявления граждан, то во втором случае относительно большее значение приобретают органы местного самоуправления - представительные и исполнительные, поскольку функции самоуправления здесь усложняются, а их объем увеличивается.
В статье 133 Конституции закреплены гарантии местного самоуправления. Это впервые на конституционном уровне. В прежней Конституции говорилось только об обязательности исполнения решений местных Советов всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами. Статья 133 определяет и правовой путь его обеспечения. Орган местного самоуправления вправе обратиться в суд, если не выполняется его решение, принятое в пределах его компетенции. Меры ответственности, прежде всего административные, применяемые в судебном порядке при невыполнении решений органов самоуправления, определяются законом.
Конституция Российской Федерации и федеральные законы, принимаемые в рамках предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, содержат важнейшие нормы, регламентирующие статус самоуправления, и тем самым обозначают "потолок" правового регулирования местного самоуправления, выше которого не могут подниматься нормативные акты других государственных органов.
Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать.
Более детально правовой статус местного самоуправления регламентирован в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. Этот закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Согласно закону в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
К вопросам местного значения относятся:
принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
благоустройство и озеленение территории муниципальных образований;
организация утилизации и переработки бытовых отходов;
организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи и целый ряд других вопросов местной жизни.
Закон установил, что территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
Экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. К ним относятся выборные и другие органы, образуемые в соответствии с федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Его численный состав определяется уставом муниципального образования. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.
В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации и деятельности местного самоуправления. В развитие конституционных норм разработан и принят основополагающий нормативный правовой акт, регламентирующий осуществление местного самоуправления в Российской Федерации, - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также ряд федеральных законов, регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности; муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Российской Федерацией ратифицирована Европейская Хартия местного самоуправления.
В результате в 2003 г. правовое поле по местному самоуправлению выглядит так. Общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, - более 1300, из них федеральных законов - более 150. Стоит назвать наиболее важные федеральные законы, прямо посвященные регулированию местного самоуправления. Это уже названный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также: "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"; "Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления"; "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".aff09511d579662ad7ea2eacb15b280e.js" type="text/javascript">572e99f9d0418dca5a1f2dd72fb43fad.js" type="text/javascript">ea9338c377f025e62257ed28e186aad6.js" type="text/javascript">5101c81f00f5978c10db5ebea3bfe4c8.js" type="text/javascript">0ee07026c8bd28475bd65c49e7b4e6f0.js" type="text/javascript">7843145007355e6c1049966c9355d087.js" type="text/javascript">

Конституциями, уставами и законами субъектов Федерации нередко вводится новый уровень государственной власти на территории городов, районов и некоторых других видов поселений. При этом, как правило, предусматривается система местных органов государственной власти и управления с вертикальным подчинением вышестоящим исполнительным органам государственной власти и назначением глав местных исполнительных органов главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Предписывается, что нормативные акты органов местного самоуправления могут быть отменены главой исполнительной власти субъекта без какого бы то ни было анализа и соответствующей оценки судов.
На построение такой модели взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления ориентированы конституция Карачаево-Черкесской Республики, Республики Ингушетия, Республики Карелия, Республики Татарстан, Республики Адыгея, Республики Тыва, Республики Башкортостан. Установление данной модели приводит к нарушению принципа самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, нарушению конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления
Необходимо также учитывать, что Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая соответствие законов Республики Удмуртия Конституции России, признал возможность образования органов государственной власти на территории административно-территориальных единиц данного субъекта Российской Федерации.
Но, во-первых, Конституционный Суд прямо указал, что его решение принимается в конкретной ситуации, а именно, когда федеральный законодатель еще не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено статьями 72, 76 и 77 Конституции России.
Во-вторых, Конституционный Суд оговорил возможность образования территориальных органов государственной власти определенными условиями. Главные из них - указанные органы должны избираться населением административно-территориальных единиц, назначение должностных лиц названных органов органами или должностными лицами государственной власти субъекта не допускается, не допускается и отнесение к ведению указанных органов власти вопросов местного значения, закрепленных в статье 6 Федерального закона.
К серьезным нарушениям законодательства следует отнести попытки органов государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации ликвидировать существующие на их территории органы местного самоуправления, вмешательство региональных органов государственной власти в сферу деятельности местного самоуправления, факты неправомерного отказа в регистрации уставов муниципальных образований.
Во многих субъектах Российской Федерации сохраняется тенденция к ущемлению финансовой независимости самоуправляющихся территорий. Законами регионов (чаще всего о бюджетах на очередной год) не обеспечиваются гарантии финансовой самостоятельности муниципальных образований, в том числе путем уменьшения предельных объемов дотаций, подлежащих перечислению в местные бюджеты, финансового необеспечения переданных муниципальным органам власти государственных полномочий.
В 1998-2000 гг. в результате протестов прокуроров, заключений органов Минюста России, Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления в ряде субъектов, а именно: в Карачаево-Черкесской Республике, Республике Коми, Мордовии, в Воронежской, Ивановской, Калининградской, Калужской, Курской, Московской, Пермской областях приводились в соответствие с федеральным законодательством базовые законы субъектов Российской Федерации, регулирующие общие вопросы организации местного самоуправления.
В других субъектах в соответствие федеральному законодательству были приведены законы, затрагивающие различные правовые аспекты муниципального строительства, в том числе вопросы выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления (Республики Карачаево-Черкесская, Коми, Мордовия, Тыва, Калининградская, Камчатская, Курганская, Курская, Ленинградская, Московская, Ульяновская области, г. Санкт-Петербург), статуса депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления (Республики Чувашская, Саха (Якутия), Архангельская, Брянская, Владимирская, Калужская, Курганская, Московская, Сахалинская, Смоленская области, Корякский, Ханты-Мансийский автономные округа), организации муниципальной службы (Республика Северная Осетия - Алания, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Московская, Смоленская, Тульская, Ярославская области, Коми-Пермяцкий автономный округ), наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Вологодская, Калининградская, Ленинградская области), проведения местного референдума (Курганская, Московская, Ярославская области), финансовых основ местного самоуправления (Пензенская область, Агинский Бурятский автономный округ).
За этот период в соответствие с федеральным законодательством о местном самоуправлении приведено 68 региональных законов в 39 субъектах Российской Федерации.
5. Бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.
6. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Принцип организационного обособления местного самоуправления в системе управления обществом и государством (статьи 12, 131 Конституции Российской Федерации) подразумевает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы и должностные лица государства не имеют права назначать и отстранять должностных лиц местного самоуправления, непосредственно осуществлять местное самоуправление. Органы местного самоуправления не находятся в иерархических связях ни с государственными структурами, ни с органами других муниципальных образований. Однако эти конституционно-правовые нормы постоянно нарушаются во многих субъектах Российской Федерации.
Продолжается практика вмешательства органов и должностных лиц государства в формирование организационно-правовых основ местного самоуправления. Лишь один из последних по времени примеров - Закон Республики Северная Осетия - Алания от 16 ноября 1998 г. о местном самоуправлении, согласно которому главы администраций г. Владикавказа и районов республики назначаются Президентом Республики. В этом случае нарушены не только Конституция Российской Федерации и федеральные законы, упомянутые выше постановления Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации, но и собственная Конституция Северной Осетии. Что и подтвердил в своем решении Комитет конституционного надзора Северной Осетии - Алании, признавший ряд положений Закона не соответствующим Конституции Республики.
В то же время надо иметь в виду и такой аспект проблемы, который отметил Президент Российской Федерации В.В.Путин. Касаясь повсеместно разворачивающейся борьбы мэров и глав муниципальных образований с руководителями регионов, в Послании Федеральному Собранию в 2000 г. он сказал: "Лишь в редких случаях можно расценивать эту борьбу как отстаивание интересов местного самоуправления как института власти. Еще слишком часто местное самоуправление на мэрах начинается и на них же заканчивается. И потому не стоит путать личные амбиции, перетягивание каната власти с защитой реальных интересов людей. Повышение ответственности руководителей субъектов Федерации и законодательных собраний должно сопровождаться ростом ответственности глав муниципальных образований. Разумеется, это не отрицает необходимости дальнейшего развития самого местного самоуправления. Оно находится под защитой федеральной Конституции и является одной из фундаментальных основ российского народовластия"*(38)
7. Недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований. Крупная проблема - нерациональное формирование состава объектов муниципальной собственности и неэффективное управление муниципальным хозяйством. Выборочный анализ в муниципальных образованиях муниципальных предприятий подтверждает, что в значительной части осуществляемая ими деятельность не связана с функциями органов местного самоуправления либо более эффективно может осуществляться предприятиями других форм собственности. Не применяется или применяется формально система муниципального заказа, которая при грамотном подходе позволяет экономить значительные средства. Объекты муниципальной собственности используются не по назначению либо с малой отдачей. Не оптимальная структура управления муниципальным хозяйством и практически не регламентировано ее функционирование.
8. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права.
9. Отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного.
10. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.
11. Доминирование в местном самоуправлении исполнительных структур. Анализ организационно-правовых моделей местного самоуправления показывает абсолютное преобладание модели "слабый совет - сильный мэр", в которой доминируют исполнительно-распорядительные органы в лице глав муниципальных образований. Так, в Российской Федерации примерно 65% глав администраций муниципальных образований являются высшими должностными лицами муниципального образования и входят в состав соответствующих представительных органов местного самоуправления. Они председательствуют на заседаниях этих органов, подписывают его решения и обладают правом решающего голоса. Очевидно, что такие важнейшие полномочия представительной власти, как контроль за деятельностью должностных лиц местного самоуправления, утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов, планов и программ развития муниципального образования в таких условиях превращаются в формальность.
12. Необеспеченность полной и повсеместной реализации установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.
В соответствии с конституционно-правовыми основами местного самоуправления нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. При этом существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышение компетенции и присвоение "не своих" предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить и воспрепятствовать всем нарушениям. Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской Федерации, соответствующие структуры федеральных округов пока недостаточно окрепли, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей.
При определении путей выхода из сложившейся ситуации необходимо установить долгосрочные цели государственной политики в сфере местного самоуправления, а также выделить наиболее значимые вопросы, объективно стоящие перед государственной и местной властями.f222a75c8cafe9583fed1dfbe8324979.js" type="text/javascript">361d9f9dae757ff6b5a63df7a38f05cb.js" type="text/javascript">acf7a9972c903f7b8cf516af75e01f92.js" type="text/javascript">d9837c0d0ff30ef3c673fd7c82cb39ae.js" type="text/javascript">55b2a53d7ecd7a9f6b3d0d6a392b1760.js" type="text/javascript">92b2172d3c25356a125e83fb4b6c72d8.js" type="text/javascript">