Какое место занимают законы в иерархии всех нормативных актов, и что необходимо иметь в виду в практике их применения?
Нормативным актом высшей юридической силы является Конституция Российской Федерации 1993 г. Статья 15 Конституции Российской Федерации гласит: "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации."
"Прямое действие" Конституции означает, что любое лицо может обратиться в суд за защитой своих прав, основывая свои требования непосредственно на Конституции, независимо от того, имеются или нет другие нормативные акты, регулирующие оспариваемые отношения.
Следующими после Конституции по степени юридической силы являются федеральные законы, далее - указы и распоряжения Президента, за ними - постановления и распоряжения Правительства, и замыкают иерархию федеральных нормативных актов ведомственные нормативные акты. Аналогичную цепочку составляют нормативные акты субъектов Федерации.
Отдельно Конституция Российской Федерации закрепляет приоритет международных договоров: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".
Часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации устанавливает жесткую связь между официальным опубликованием нормативного акта и его вступлением в силу: "Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения".
Необходимо обратить внимание, что речь идет именно об официальном опубликовании, т.е. для того чтобы нормативный акт стал действующим, он должен быть опубликован не в любых, а в определенных, конкретных изданиях.
Для разных видов нормативных актов установлен разный порядок официальной публикации. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации". Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации считается публикация их текстов в "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации". Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти". Официальным источником также является указанный "Бюллетень", распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".
Для двух федеральных органов - Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (далее - ФКЦБ России) и Центрального банка Российской Федерации (далее - Банк России) - сделано исключение из этого правила. Опубликование в Информационном бюллетене "Вестник Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку" актов ФКЦБ России, издаваемых в пределах ее полномочий, является их официальной публикацией. Официальным опубликованием нормативных актов Банка России является их опубликование в "Вестнике Банка России".
Дата вступления нормативного акта в силу определяется, как правило, одним из четырех способов:
а) дата конкретно указана в самом нормативном акте;
б) наступает через определенный период после даты официального опубликования;
в) отсчитывается от даты подписания документа;
г) связана с каким-либо событием (например, глава 17 Гражданского кодекса Российской Федерации вступает в силу одновременно с принятием нового Земельного кодекса).
Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, и акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента и Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания
Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. N 188.
Для вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер (далее именуются - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти) необходимо одно важное условие: они должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не вступают в законную силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Однако из этого правила есть исключения. Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 1009 установлено, что постановления ФКЦБ России вступают в силу со дня их официального опубликования и не подлежат регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. Своеобразные требования установлены и для регистрации нормативных актов, издаваемых Банком России. Нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Минюсте России в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств. Необходимо отметить, во-первых, что регистрируются только документы, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, и во-вторых, что если документ непосредственно затрагивает интересы юридических лиц, то он может применяться и без регистрации. Нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их опубликования в "Вестнике Банка России", за исключением случаев, установленных Советом директоров.
Есть еще два ведомства, чьи инструктивные документы не проходят регистрацию в Минюсте России. Речь идет о Пенсионном фонде России и Фонде обязательного медицинского страхования. Документы, выпускаемые этими органами, регулируют порядок уплаты обязательных взносов в упомянутые фонды. Следует отметить, что и порядок уплаты, и ответственность за неуплату или несвоевременную уплату взносов мало чем отличаются от налоговых платежей, но тем не менее ведомственное регулирование этих платежей закрыто для проверки специалистами Минюста России и нигде официально не публикуется. Все дело в том, что согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 подлежат обязательной регистрации в Минюсте России нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Перечень органов исполнительной власти установлен Указом Президента от 14 августа 1996 г. N 1177 (с последующими изменениями) и ввиду того, что и Пенсионный фонд России, и Фонд обязательного медицинского страхования не включены в указанный перечень, они не являются федеральными органами исполнительной власти и их документы Минюст России не регистрирует на вполне законных основаниях. Возникает вопрос, на который трудно дать ответ: являются ли документы, изданные этими органами, нормативными актами?
Обратная сила нормативных актов. Под "обратной силой закона" понимают распространение действия закона на случаи, имевшие место до вступления его в силу. Для участников правоотношений такие "сюрпризы" законодательства часто бывают весьма неприятны. Две важнейшие нормы о запрете обратной силы законов заложены в Конституции Российской Федерации. О нормах уголовного права говорится в статье 54: "Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет", о налоговых - в статье 57: "Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют." Статья 6 нового закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" установила, что "нормативные акты Банка России не имеют обратной силы". В отношении административных правонарушений (статья 9 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР) и таможенных правонарушений (статья 234 Таможенного кодекса РФ) также закон не имеет обратной силы. Запрещено вводить новые нормы "задним числом" Гражданским (статья 4), Лесным (статья 4) и Водным (статья 6) кодексами.
С официальным опубликованием и вступлением в силу нормативных актов существует ряд проблем.
Проблема первая: опубликование документов по частям. В целом ряде случаев большие по объему документы публикуются не в одном номере официальной газеты, а в нескольких. Так были опубликованы, например, Водный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О животном мире", приказ Министра обороны Российской Федерации от 22 сентября 1995 г. N 315 "О порядке проведения военно-врачебной экспертизы в Вооруженных Силах Российской Федерации". С какой же даты вступает в силу нормативный акт: со дня официального опубликования первой части документа, с момента опубликования последней части или же он начинает действовать по частям, по мере официального опубликования? Ряд юристов страны считают, что нормативный акт вступает в силу после завершения официальной публикации. Юристы Госналогслужбы и Минфина России придерживаются, судя по всему, другой точки зрения, так как в своем совместном письме (Госналогслужбы от 24 февраля 1997 г. N ВЗ-4-04/4н, Минфина России от 4 февраля 1997 г. N 9) "О распределении платежей за добычу подземных вод" они утверждают, что Водный кодекс вступил в силу с даты начала официальной публикации.
Проблема вторая: опубликование документов без приложений. В целом ряде случаев документ состоит из нескольких частей, важнейшие его нормы часто содержатся в приложении, В официальной же публикации нередко эта часть документа отсутствует. Например, постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1996 г. N 1560 "О товарной номенклатуре, применяемой при осуществлении внешнеэкономической деятельности, и о таможенном тарифе Российской Федерации" имеет приложение, где содержится важнейший налоговый документ - Таможенный тариф Российской Федерации. Однако текст указанного постановления был опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации" (1997, N 8, ст. 943) без текста Таможенного тарифа.5e38763424c10df3d10f8a6270c74550.js" type="text/javascript">32b358a49a265d3f300b8c43c1f2a415.js" type="text/javascript">31aad31aa2edcdd6bc800506c09f4754.js" type="text/javascript">6b5d923f85de7cf561db611bbbb4cf1f.js" type="text/javascript">b4a560057e6b694877e732c3f94f6aba.js" type="text/javascript">5e29f546140791699767874398d8388b.js" type="text/javascript">

Как показывают жизнь и опыт развития правовой системы в России, одной из главных проблем развития законодательства в нашей стране является обеспечение его единства.
Современная Российская Федерация по Конституции 1993 г. строится на основе координации интересов равноправных субъектов. Нет "вышестоящих" и "нижестоящих", каждый субъект в рамках его компетенции самостоятелен, при этом четко разграничены компетенция федеральных органов государственной власти, совместная компетенция и исключительная компетенция субъекта Российской Федерации.
Существенно изменились по Конституции и принципы формирования единой федеративной правовой системы. Ранее акты нижестоящих органов должны были безусловно соответствовать актам вышестоящих, и в случае противоречия могли быть вышестоящими органами отменены. В доктрине конституционного права это объяснялось принципом подчинения меньшинства большинству: поскольку вышестоящий орган представляет территориальную общность более высокого уровня, его решения имеют абсолютный приоритет.
В новой системе федеративных отношений, закрепленных Конституцией Российской Федерации, данный вопрос решается значительно сложнее.
Во-первых, нормы федеральных органов власти имеют безусловный приоритет только по предметам ведения самой Российской Федерации, установленным в статье 71 Конституции Российской Федерации.
Во-вторых, появилась сфера совместной компетенции, в которой субъекты Российской Федерации могут осуществлять правовое регулирование по своей инициативе.
В-третьих, Конституция Российской Федерации выделила сферу самостоятельного правового регулирования субъектов Российской Федерации, указав, что в этой сфере законы и иные акты субъектов Российской Федерации имеют приоритет.
В-четвертых, даже в сфере исполнительной власти, где сохраняется определенная вертикальная подчиненность, Президент наделяется правом лишь приостанавливать акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не отменять их.
В-пятых, в правовой системе Российской Федерации активно формируется "договорное ядро", статус которого пока не вполне ясен и является предметом споров. За годы существования Государственной Думы первого, второго и третьего созывов проделан огромный объем законодательной работы.
Возможно ли в таких условиях обеспечить единство законодательства в таком большом и сложном организме, каким является наше государство? Возможно, полагают авторы. Однако для этого, как показывает практика, требуется выполнение ряда условий.
1. Необходима единая общегосударственная программа законотворчества. Она должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Такая программа - это своего рода план развития всего законодательства, в котором каждому субъекту законотворчества определено особое место, чтобы он мог на основании данного документа выработать собственную стратегию законотворчества по крайней мере на десятилетие вперед.
К сожалению, пока целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Существуют отдельные, хотя и принципиальной важности, документы:
а) Ежегодные Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в котором обозначены ориентиры и приоритеты законотворчества;
б) Программа Правительства Российской Федерации, которую оно само себе утвердило, проинформировав об этом Государственную Думу;
в) план законопроектных работ Государственной Думы;
г) сводка предложений субъектов законодательной инициативы.
Разработать целостную программу законотворческих работ ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований самим по себе, по отдельности, не под силу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов.
2. Следующий фактор обеспечения единства и системности законодательства - деятельность Конституционного Суда. Это специализированный орган, который дает толкование Конституции, признает законы конституционными либо неконституционными, а также решает споры о компетенции.
Подчеркивая ключевую роль Конституционного Суда в обеспечении единства правовой системы, хотелось бы отметить, что остается нерешенным ряд важных проблем. Первая и самая главная, от которой напрямую зависит эффективность конституционного правосудия, - разработка механизма исполнения решений Конституционного Суда. Конституционный Суд может признать нормативный акт не соответствующим Конституции, но практика показывает, что ни Государственная Дума, ни субъекты Федерации отнюдь не торопятся изменять или отменять подобные решения.
Все более остро ощущается необходимость в создании института федерального вмешательства. В тех случаях, когда открыто попираются нормы Конституции, законов, не исполняются решения Конституционного Суда, должен действовать эффективный правовой институт принуждения. Кстати, во многих, если не во всех, странах с континентальной или англо-саксонской (прецедентной) системой права такой институт имеется и действует весьма эффективно.
3. Третий механизм обеспечения единства правовой системы, на который следует обратить внимание, - это взаимодействие федерального центра и субъектов Российской Федерации в процессе текущего законотворчества.
Конституция Российской Федерации 1993 г. не воспроизвела чрезвычайно важное положение Федеративного договора от 31 марта 1992 г. о том, что субъекты Российской Федерации участвуют в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации.4fa73c766aaddc4b361180c46fac4ed8.js" type="text/javascript">f156facc726ad056677e1c1858245745.js" type="text/javascript">23b7a3392049eea677973888c2bd8275.js" type="text/javascript">64182f506f7a6ce7acf4e9326d1c8f8a.js" type="text/javascript">7a5839431e5cfe0ecc8a4f9f6701231a.js" type="text/javascript">57258c38f637ebe8706a85ec623f0556.js" type="text/javascript">

Результатом законотворческой деятельности парламента является система законодательства Российской Федерации.
Система законодательства - это определенная совокупность нормативных правовых актов, характеризующих состояние и степень разработанности той или иной национальной правовой системы. Другими словами, это внешнее выражение системы права в четких, формально определенных актах - документах.
Система законодательства формируется в длительном процессе разработки правовых норм, обнародования их в официальных актах и систематизации этих актов, имеет сложную структуру. В.Д.Перевалов и В.И.Леушин в зависимости от критериев выделяют горизонтальную, вертикальную, федеративную и комплексную структуры законодательства.
Горизонтальная структура законодательства создается на основе вычленения предмета правового регулирования, т.е. определенного круга общественных отношений и метода правого регулирования. На базе данных критериев вычленяются отрасли законодательства, соответствующие отраслям системы права: конституционное право - конституционное законодательство, трудовое право - трудовое законодательство, гражданское право - гражданское законодательство, административное право - административное законодательство и т.д.
Вертикальная структура законодательства строится на основе иерархии нормативных правовых актов по их юридической силе. На вершине системы нормативных правовых актов Российской Федерации находится Конституция, ниже - законы, указы Президента, постановления Правительства, нормативные акты местных органов власти.
В федеративной структуре законодательства в соответствии со статьей 65 Конституции Российской Федерации выделяются следующие уровни нормативных правовых актов Российской Федерации: федеральное законодательство (Конституция Российской Федерации, кодексы, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства и иные нормативные правовые акты Федерации); законодательство субъектов Российской Федерации - республик в составе Российской Федерации (конституции, законы и иные нормативные правовые акты), краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения - Москвы, Санкт-Петербурга (уставы, законы, постановления глав администраций и иные нормативные правовые акты); законодательство органов местного самоуправления (решения, постановления).
Кроме названных элементов в структуру законодательства входят также блоки нормативных правовых актов, регулирующих различные сферы общественной жизни - комплексное законодательство. К нему относятся лесное, водное, земельное, экологическое, транспортное законодательство, нормативные акты, определяющие правовое положение отдельных социальных групп (молодежи, женщин, ветеранов)*(8).
Стремительный темп законотворчества в условиях реформ породил ряд острых противоречий в системе законодательства Российской Федерации. Действующее законодательство России пока не является системным. В нем действуют акты бывшего СССР, Российской Федерации и международно-правовые, "сталкиваются" акты разного уровня - законы, акты Президента, Правительства, субъектов Федерации. Велико число ведомственных актов. Много коллизий возникает между законами Федерации и ее субъектов.
Не обеспечивается строгое соблюдение принципов построения системы права, что ведет к нарушению "внутренней логики" отраслей законодательства. Большое число противоречий, несогласованностей внутри единой системы российского законодательства даже при регулировании однородных вопросов снижает его эффективность и авторитет.
Анализ российского законодательства выявляет и тенденцию неравномерного развития его отраслей и подотраслей, что затрудняет установление их сбалансированного соотношения. Заметно, как быстро в последние годы развиваются конституционное, гражданское, уголовное, налоговое законодательство и как медленно меняются, скажем, административное. Внутри отраслей наблюдаются как "вакуумы", когда отсутствует регуляция отдельных институтов, так и, напротив, чрезмерное дробление правовых актов и норм, регулирующих отдельные виды отношений (о госслужбе и др.).
Отсутствие или слабость общей и отраслевых концепций развития законодательства затрудняет разработку научных основ системы законодательства.
Системный подход к состоянию российского законодательства и тенденциям его развития в целом, а также его отдельных отраслей, подотраслей и институтов требует комплексной оценки в тесной связи с тенденциями развития российского законодательства и в контексте социально-экономического и политического развития страны.
Системное видение законодательства способствует его планомерному и целенаправленному развитию и эффективности регулирования общественных отношений. Нарушение или недооценка системных основ законодательства пагубно отражается на уровне как отраслевого, так и комплексного правового регулирования*(9).
Множество конкретных проявлений действия тех или иных законодательных актов далеко не всегда дает представление о состоянии законодательства в целом. Каково оно по своему составу, доступна ли информация о нем, как реализуются различные законы и их нормы? Поэтому оправданно использовать понятие "состояние законодательства", которое можно оценить с помощью ряда показателей. К ним относятся:
а) мера отражения конституционных принципов;
б) наличие базовых законов;
в) равномерность развития отраслей законодательства;
г) соответствие принципам и нормам международного права;
д) адекватность решаемым задачам экономического, социального и политического развития, обеспечения прав граждан;
е) открытость и доступность;
ж) уменьшение правонарушений*(10).
Действие различных факторов ведет к изменениям в законодательстве (крупным, частным и т.п.) и в конечном счете к новому состоянию законодательства, что требует определить новые этапы его развития и применения.
Поэтому систематический анализ действия законов и уровня законности приобретает актуальное значение. Надо эффективно использовать все каналы - проверки соблюдения законов, обобщения судебной и арбитражной практики, материалы парламентских слушаний, контрольные функции депутатов, прокуратуры, Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, казначейства. Тем самым будет обеспечена "обратная связь" с обществом, государством и гражданами, отражающая реальное состояние и реализацию законодательства*(11). Оно будет развиваться и совершенствоваться на более прочных социальной и информационной основах.
Существуют недостатки и научного обеспечения правового развития и законодательства. Юридическая наука не всегда готова по-новому решать актуальные задачи и защищать ценности права и закона.
По-прежнему "размывается" строгое научное представление о праве, когда оно под флагом борьбы с этатистскими взглядами трактуется и как право государственное, и как право корпоративное, и как право договорное, и как право индивидуальное. Здесь утрачивается понимание права как общеобязательного формализованного нормативного регулятора. Правила поведения выражаются в любых юридических документах*(12). Такой подход ведет к утрате правопреемственности, которая столь нужна стране.
Здесь нужно вспомнить фундаментальный труд русского юриста К.А.Неволина "Энциклопедия законоведения", вышедший в свет в 1839-1840 гг.*(13) и переизданный в 1997 г. В нем впервые были изложены в систематическом виде все сведения о законах, необходимые для теоретических и практических целей. Законоведение охватывает науки о содержании законов и образе их изложений, их научной обработке и о приложении к различным обстоятельствам жизни. К.А.Неволин исследовал философию законодательства (изучение естественных законов) и "законоведение положительное", используя историко-сравнительный метод.
Думается, такое наследие и современные научные знания позволяют формировать теорию законоведения в рамках теории права. Однако в "Классификаторе правовых актов" отсутствуют четкие критерии отраслевого построения законодательства.
Не менее важно добиться правильного современного представления о публичном и частном праве. Многолетнее забвение такого подразделения в нашей стране при очевидной официальной поддержке тотально-государственных начал в праве дало повод в последние годы резко обрушиться на "публичное" и высоко поднять "частное" в праве. Пагубные практические последствия ослабления государственного регулирования налицо. Нужно признать существование и взаимопроникновение "публичного" и "частного" как самостоятельных правовых семей для многих отраслей права и законодательства и находить баланс методов регулирования и способов обеспечения различных интересов*(14).
Российское законодательство на современном этапе можно характеризовать следующим образом:
а) оно представляет собой целостную законодательную систему со своими задачами, принципами, взаимосвязанными составными элементами и является основной частью правовой системы Российской Федерации (это понятие содержится в части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации);
б) установлены официальная классификация законов и их соотношение между собой, процедуры предотвращения и преодоления юридических коллизий;
в) определены субъекты законодательной компетенции на уровне Федерации и ее субъектов;
г) регламентирован законодательный процесс;
д) проводится структуризация законодательного массива и его членение на отрасли, подотрасли, институты, нормативные массивы;
е) российское законодательство является действующим и применяемым*(15).
Отраслевая структура современного законодательства в целом может быть представлена следующим образом: конституционное законодательство как базовая отрасль, далее - две опорные отрасли - административное и гражданское законодательство - и отрасли финансового, налогового, трудового, земельного, аграрного, социального, семейного, экологического, горного, уголовного, гражданского процессуального и уголовно-процессуального законодательств, законодательства о судоустройстве.
Важное значение при изучении законодательства имеет регулярный анализ факторов, влияющих на развитие российского законодательства. Они могут быть временными и постоянными, положительными и негативными. Необходимо оценить прежде всего удельный вес и значение разных факторов, которые влияют и будут влиять в дальнейшем на законодательный процесс, на создание нормативно-правового массива.
Среди них заметно воздействие таких факторов, как потребности проведения реформ в экономике, социальной и государственной сферах. Но они явно ослабляются борьбой разных политических сил и общественным давлением. По-прежнему отрицательно сказываются низкий авторитет власти в стране, ее поспешная перестройка и правотворчество разных государственных институтов. Сказывается влияние правовых стандартов иностранных государств. Усилилось влияние принципов и норм международного права.603cf8076c8ddb8fc3accb4523ff16c8.js" type="text/javascript">195cee3aa16b87148a4ebd2e56287781.js" type="text/javascript">62f5458ac5a686992a3b94e19d58a2da.js" type="text/javascript">2251973fe75225f0b277068ce438d5d8.js" type="text/javascript">05d332ae69fe8805871c3bb25216f412.js" type="text/javascript">3e1e76b9b7644f0809fa69c3fb6fc5d9.js" type="text/javascript">

Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вноситься Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, а также группой численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
В соответствии со статьей 135 Конституции Российской Федерации положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.
Предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, внесенные в Государственную Думу, должны содержать новую редакцию указанных глав Конституции Российской Федерации или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснование данных предложений.
Предложения направляются Советом Государственной Думы в Комитет Государственной Думы по государственному строительству и Комитет Государственной Думы по законодательству для подготовки совместного заключения, после чего включаются Советом Государственной Думы в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой.
Предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской федерации и совместное заключение Комитета Государственной Думы по государственному строительству и Комитета Государственной Думы по законодательству рассматриваются на заседании Государственной Думы. По итогам обсуждения Государственная Дума принимает постановление об одобрении или отклонении указанных предложений.
Предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее трех пятых от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае постановление Государственной Думы с законопроектом направляются в течение пяти дней в Совет Федерации для последующего рассмотрения.
Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в следующем порядке.
Поступивший подготовленный субъектом, указанным в статье 134 Конституции Российской Федерации, проект закона Российской Федерации о поправках к главам 3-8 Конституции Российской Федерации передается Советом Государственной Думы на заключение в Комитет Государственной Думы по государственному строительству и Комитет Государственной Думы по законодательству.
Комитет Государственной Думы по государственному строительству и Комитет Государственной Думы по законодательству проводят предварительное рассмотрение проекта закона Российской Федерации о поправках к главам 3-8 Конституции Российской Федерации с участием инициатора законопроекта, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, а также представителей других комитетов палаты и иных лиц, предусмотренных Регламентом Государственной Думы.
Совместное заключение и подготовленный к рассмотрению проект закона Российской Федерации о поправках к главам 3-8 Конституции Российской Федерации направляются Комитетом Государственной Думы по государственному строительству и Комитетом Государственной Думы по законодательству в Совет Государственной Думы для включения законопроекта в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой.
Рассмотрение проекта закона Российской Федерации о поправках к главам 3-8 Конституции Российской Федерации осуществляется Государственной Думой в трех чтениях.
В ходе рассмотрения законопроекта Государственная Дума заслушивает доклад инициатора каждой конституционной поправки, содоклады представителей Комитета Государственной Думы по государственному строительству и Комитета Государственной Думы законодательству, выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе или уполномоченных Президентом Российской Федерации лиц, полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представителей депутатских объединений, а также экспертов и иных лиц, приглашенных по решению палаты для участия в обсуждении.83d16c51b224bbc8f960e17a6cd61337.js" type="text/javascript">52ebf5c39a1c3b7b72f17fe05a9068d7.js" type="text/javascript">ac3e4f0db78d95ecfddfe8498628a95e.js" type="text/javascript">213b69052f502abd34dbb1f29fb02261.js" type="text/javascript">893b035b2da9312697ab69bf0ad71fba.js" type="text/javascript">724e1260153def6051bcc02cbc7f21e7.js" type="text/javascript">

Если Президент Российской Федерации в течение 14 дней со дня поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный федеральный закон.
Федеральный закон, отклоненный Президентом Российской Федерации, передается Советом Государственной Думы на заключение в ответственный комитет, который рассматривает в течение 10 дней мотивы решения Президента Российской Федерации об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой.
По итогам рассмотрения ответственный комитет вносит проект постановления Государственной Думы, в котором может рекомендовать Государственной Думе один из следующих вариантов решения:
а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации;
б) согласиться с мотивами решения Президента Российской Федерации и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;
в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента Российской Федерации;
г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту Российской Федерации и при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих представителей;
д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.
Совет Государственной Думы по получении заключения ответственного комитета включает во внеочередном порядке вопрос о повторном рассмотрении федерального закона в проект порядка работы Государственной Думы на очередное заседание.
О дате и времени повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации, не позднее чем за три дня до его рассмотрения на заседании Государственной Думы сообщается Президенту Российской Федерации.
Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации, начинается с выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иного официального представителя Президента Российской Федерации. Затем излагается заключение ответственного комитета и принимается соответствующее постановление.
Если палата принимает решение о проведении обсуждения перед голосованием, то в обсуждении участвуют только представители депутатских объединений. Заключительное слово предоставляется полномочному представителю Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иному официальному представителю Президента Российской Федерации.
По окончании обсуждения первым ставится на голосование предложение одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации, либо согласиться с мотивами решения Президента Российской Федерации и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
Если федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации, не набрал необходимого для принятия числа голосов, то палата по предложению полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иного официального представителя Президента Российской Федерации может принять решение о продолжении работы над указанным федеральным законом начиная с процедуры первого чтения законопроекта.
В случае принятия постановления Государственной Думы о создании специальной комиссии федеральный закон передается данной комиссии для выработки согласованной редакции. При принятии решения специальная комиссия действует по принципу "одна сторона - один голос", при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов от их общего числа. Решение специальной комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента Российской Федерации стороны пришли к единому мнению. По окончании работы специальная комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты федеральный закон в согласованной редакции с протоколом и сопоставительной таблицей. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
По предложению ответственного комитета на голосование палаты может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции. Решение в этом случае принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.f79506fd120a7ee897303ab4c2af3df9.js" type="text/javascript">870d82ef7bbecac31e4b88c3e98b1d2d.js" type="text/javascript">91496d3d7b8ccb244668b26f729d9d70.js" type="text/javascript">4b9bd60df2227e2c0982f73702edbf6f.js" type="text/javascript">d91cdb62035bce1ba027500e88858554.js" type="text/javascript">f02fbfe72175d2a63e0593b5c927e86a.js" type="text/javascript">

В случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендовать Государственной Думе:
а) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;
б) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции;
в) снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.
Государственная Дума может принять участие в создании по инициативе Совета Федерации либо по собственной инициативе согласительной комиссии из числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации на паритетных началах.
Решение о создании согласительной комиссии и об избрании в ее состав депутатов Государственной Думы, а также об избрании сопредседателя согласительной комиссии от Государственной Думы оформляется постановлением Государственной Думы, проект которого вносится ответственным комитетом на Совет Государственной Думы для включения вопроса в проект порядка работы Государственной Думы на очередное заседание. Указанное постановление направляется в Совет Федерации, а также Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, если постановление палаты предусматривает приглашение их представителей. Сопредседатель и члены комиссии образуют депутацию Государственной Думы в согласительной комиссии.
Согласительная комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст федерального закона. Согласительная комиссия вправе принимать решение об изменении редакции отдельных статей федерального закона, в отношении которых не имелось возражений Совета Федерации, если такое изменение обусловлено новой редакцией статей федерального закона, выработанной на основе предложений Совета Федерации, поддержанных согласительной комиссией.
Решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутации Государственной Думы и депутации Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой депутации. Решение принимается открытым голосованием, если иной порядок не будет установлен согласительной комиссией.
По итогам каждого заседания и по результатам своей работы согласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые были внесены изменения. В указанной таблице содержатся предложения о преодолении разногласий. Мнения представителя Президента Российской Федерации и представителя Правительства Российской Федерации, участвующих в заседании согласительной комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому согласительной комиссией решению. Протокол согласительной комиссии и сопоставительная таблица, а также проект постановления Государственной Думы и завизированный сопредседателем согласительной комиссии от Государственной Думы федеральный закон в редакции, предлагаемой согласительной комиссией, и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы вносятся сопредседателем согласительной комиссии от Государственной Думы на рассмотрение Совета Государственной Думы для определения даты повторного рассмотрения федерального закона.
При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие дополнительные поправки Государственной Думой не рассматриваются.8ec31a58bd158972034f6a4d65947694.js" type="text/javascript">1cb8e7536a84e4c755b67bf883164639.js" type="text/javascript">4c9c0369af5c709bf5a8861685ff4334.js" type="text/javascript">d74abaa45bbf601470abd7e3217ec06d.js" type="text/javascript">1091e1c7727665e2e1ef4c2839f1f5c1.js" type="text/javascript">ce743d9b1da3bbbd1fa6f933a5388131.js" type="text/javascript">

Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство Российской Федерации и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.
Законопроекты, за исключением законопроектов, перечисленных в статье 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительства Российской Федерации, отзывов, предложений, замечаний других субъектов права законодательной инициативы, если отзывы, предложения, замечания не были представлены в установленный Советом Государственной Думы срок.
При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости.
Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета.
Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, Правительством Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации или Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, начинается с обоснования представителями указанных субъектов права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний.
При рассмотрении законопроекта по решению палаты, принятому большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании, может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов Государственной Думы по существу законопроекта, а затем заслушиваются предложения и замечания депутатских объединений, депутатов Государственной Думы, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представителей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.
При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства Российской Федерации.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, или отклонить законопроект, или принять закон.
После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии законопроекта в первом чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.
При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы.
Не принятые Государственной Думой альтернативные законопроекты считаются отклоненными. Решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. Копии постановлений Государственной Думы вместе с отклоненными законопроектами направляются субъектам права законодательной инициативы.
В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней. В случае, если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.
Постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам права законодательной инициативы, указанным в статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации, при этом в Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации - по вопросам их ведения, а в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.
В случае принятия законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии правовой и лингвистической экспертиз. Если имеются возражающие против этого предложения, председательствующий предоставляет каждому из них до трех минут для обоснования своей позиции. Представитель ответственного комитета вправе высказать мнение ответственного комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии закона. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии закона, председательствующий ставит на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений. Федеральный закон считается принятым, если за его принятие проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Если решение не принято, то работа над законопроектом продолжается в установленном Регламентом Государственной Думы порядке.
Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта.
Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Ответственный комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам. В случае признания ответственным комитетом поправок противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам указанный комитет сообщает об этом авторам поправок. В случае невыполнения субъектом права законодательной инициативы требований статьи 120 Регламента Государственной Думы ответственный комитет вправе возвратить поправку автору без включения ее в таблицы поправок. Автор поправок вправе уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете.
Если в процессе второго чтения изменяется название законопроекта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Законопроект, принимаемый в третьем чтении, должен иметь название в последней утвержденной редакции. Такие же требования предъявляются к оформлению проектов постановлений Государственной Думы.
Сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежат рассмотрению на заседании ответственного комитета, о времени заседания которого уведомляются субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель, а также субъекты права законодательной инициативы, внесшие поправки к рассматриваемому законопроекту, либо их представители. Ответственный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта, рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок, одобренных ответственным комитетом, внести в Государственную Думу таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, а также таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Депутатам Государственной Думы, внесшим законопроект или поправки к нему, ответственный комитет обеспечивает возможность участия в подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении.
Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений.
Таблица поправок N 1, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитета. Таблица поправок N 2, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитета. Таблица поправок N 3, по которым ответственным комитетом не принято решений, должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки.
По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта в соответствии с требованиями статьи 112 Регламента Государственной Думы и подготавливает заключение.28fdd3e44e69dd02199a9a3f7e999fe7.js" type="text/javascript">373ad8d7cea81c2efec1e914aa49abcd.js" type="text/javascript">08345abd42f5157009f37b708f2be405.js" type="text/javascript">591c1df807560e3adf7031967528f5e7.js" type="text/javascript">7a2e6c875a8dba5810cd9265d5253a14.js" type="text/javascript">e2a1d3fd35461a845c3b3bfe6e6b8927.js" type="text/javascript">

Основы законодательного процесса, участниками которого являются субъекты права законодательной инициативы, Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации, регулируют статья 104 и четыре последующие статьи Конституции Российской Федерации. Существует очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных деталей этого процесса, однако пока что такой федеральный закон отсутствует. Законодательная процедура в палатах Федерального Собрания урегулирована их регламентами.
Из Конституции с очевидностью следует, что главная нагрузка по разработке проектов и принятию федеральных законов ложится на Государственную Думу.
Порядок осуществления законодательной инициативы регулируется в деталях Регламентом Думы, который был утвержден постановлением Думы от 22 января 1998 г. Субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения законопроектов в Государственную Думу определены статьей 104 Конституции Российской Федерации. Согласно статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
Право законодательной инициативы означает, что законопроект и законопредложения, вносимые субъектами (т.е. носителями) этого права, Государственная Дума обязана рассматривать. Различие между законопроектом и законопредложением заключается в том, что законопроект представляет собой надлежащим образом оформленный текст возможного будущего закона, содержащий статьи, главы и т.п. Законопредложение же означает идею, концепцию будущего закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самой Государственной Думе. Это, впрочем, не препятствует ей отклонить подготовленный по ее поручению законопроект, если она найдет его неудовлетворительным.
В некоторых зарубежных странах (например, во Франции) законопроекты вносятся только правительством, а документы, вносимые депутатами, независимо от их внешнего оформления именуются законопредложениями. Но это особенности терминологии.
Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:
а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов;
б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;
в) поправок к законопроектам.
При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:
а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;
б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;
г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);
д) заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации).
Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.
Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства Российской Федерации, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство Российской Федерации, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.
Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены следующие положения:
а) о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;
б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;
в) о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.
Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы.
Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения и архива Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта. В электронной регистрационной карте фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Государственную Думу, о прохождении законопроекта в Государственной Думе, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и рассмотрении указанных законов Советом Федерации и Президентом Российской Федерации. Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения, который определяет (в случае необходимости совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы) соответствие законопроекта требованиям статьи 107 Конституции Российской Федерации и статьи 107 Регламента Государственной Думы и представляет законопроект в течение 14 дней на рассмотрение Совета Государственной Думы.
Совет Государственной Думы назначает комитет Государственной Думы ответственным по законопроекту и принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, а также в Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.
Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным статьей 72 Конституции Российской Федерации, Совет Государственной Думы не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний.
Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.
В случае, если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Государственной Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении.
В случае, если внесены в Государственную Думу альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного в Государственную Думу ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в Государственную Думу ранее.
В случае, если Совет Государственной Думы принял решение о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Государственной Думы, принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается.
Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту, за исключением заключений Правительства Российской Федерации, определяются ответственным комитетом самостоятельно.
Срок подготовки к рассмотрению Государственной Думой законопроекта, внесенного в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы, определяется Советом Государственной Думы.
Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы - членов данного комитета.
В состав рабочей группы также могут входить депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.
Ответственный комитет, получив текст законопроекта, назначает докладчика из состава членов ответственного комитета. Докладчик координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта.ace35d418b9d0370a4000736d64c3f84.js" type="text/javascript">75cb74519e523c5926e0abe408877776.js" type="text/javascript">983c77177f1932982be6f2a5efc48d36.js" type="text/javascript">36604111cbf5e81ae2a84574669eeb67.js" type="text/javascript">dc4403da4ed54af2444609c4fbd3f55d.js" type="text/javascript">787bafd67e4e8e039aa98afba1d49611.js" type="text/javascript">

Правотворчество - это сложный процесс создания правовых норм. В современной юридической практике существует несколько основных разновидностей подготовки и утверждения правовых норм.
Во-первых, это правотворчество народа в форме референдума.
Во-вторых, правотворчество государственных органов, как федеральных, так и субъектов Федерации.
В-третьих, корпоративное правотворчество - санкционированная правотворческая деятельность некоторых учреждений и должностных лиц в рамках их компетенции.
Принципиально важным из этих видов правотворчества является правотворчество народа в форме референдума.
В статье 3 Конституции Российской Федерации четко зафиксировано, что многонациональный народ Российской Федерации является единственным носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в стране. Это означает, что все конституционные правомочия государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в Российской Федерации исходят от народа через его свободно выражаемую волю.
При этом народ выступает как носитель власти на трех уровнях: как многонациональный народ всей России, как народ каждого из субъектов Российской Федерации и как население территориальных единиц, где действует местное самоуправление.
Непосредственное народовластие народ осуществляет путем волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума).
Такое непосредственное осуществление власти народом придает и наибольший авторитет решениям, принимаемым на референдуме. Роль парламентов, правительств, политических общественных объединений при этом ограничивается подготовкой, обсуждением, участием в процедуре предварительного одобрения проекта для его вынесения на референдум. Референдумом была принята действующая Конституция Российской Федерации 1993 г. Референдумом были приняты Конституция Франции 1958 г., решение Соединенного Королевства Великобритания и Северная Ирландия о вступлении в состав Европейского экономического сообщества (1972 г.),. Решение народа Белоруссии об интеграции с Россией было принято референдумом в 1995 г.
Организация референдумов в Российской Федерации регламентируется Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации" (с изменениями от 27 сентября 2002 г.).
Референдум в Российской Федерации проводится на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. При этом каждый участник референдума обладает одним голосом и голосует на референдуме лично.
В референдуме имеет право участвовать каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день проведения референдума Российской Федерации 18 лет.
В законе о референдуме указывается, что на референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если такое решение примет Конституционное Собрание. В то же время целый ряд вопросов на референдум согласно закону выноситься не может. К ним относятся вопросы:
1) изменения статуса субъектов Российской Федерации;
2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а равно о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или досрочного формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования);
3) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;
4) введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;
5) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
6) амнистии и помилования.
Кроме того, вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Инициатива проведения референдума Российской Федерации может принадлежать:
1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10% из них;
2) Конституционному Собранию в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации, т.е. при необходимости утвердить новую Конституцию Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 27 сентября 2002 г. N 5-ФКЗ субъекты, упомянутые выше, не могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации в соответствии с решением, принятым уполномоченным федеральным органом, а также в случае, если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Как формируется позиция граждан по вопросу о референдуме?
Согласно закону каждый гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме Российской Федерации, а равно общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации не позднее чем за шесть месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума Российской Федерации, могут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации.
Инициативная группа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации, на территории которого проживает большинство членов инициативной группы, с ходатайством о регистрации группы.
В ходатайстве инициативной группы указываются:
1) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого инициативной группой для вынесения на референдум Российской Федерации;
2) субъекты Российской Федерации, на территориях которых предполагается сбор подписей;
3) фамилии, имена, отчества, даты рождения, адреса мест жительства, серии и номера паспортов или заменяющих их документов членов инициативной группы, а также лиц, уполномоченных действовать от имени инициативной группы на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.
С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума Российской Федерации. Регистрационное свидетельство, выданное инициативной группе по форме, утвержденной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, действительно в течение трех месяцев. Расходы по сбору подписей несет инициативная группа.
После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства инициативная группа подсчитывает число собранных подписей граждан Российской Федерации по каждому субъекту Российской Федерации, на территории которого проводился сбор подписей, и число собранных подписей граждан Российской Федерации, проживающих за пределами территории Российской Федерации, а также общее число собранных подписей граждан Российской Федерации, о чем составляется итоговый протокол инициативной группы.
Подписные листы, пронумерованные и сброшюрованные по соответствующему субъекту Российской Федерации, и экземпляр итогового протокола инициативной группы передаются уполномоченными инициативной группы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, на территории которого собирались подписи. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации проверяет соблюдение требований закона при сборе подписей, принимает по результатам проверки постановление и в течение 15 дней направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего постановления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. Копия постановления избирательной комиссии субъекта Российской Федерации направляется также инициативной группе.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям закона и в течение 15 дней со дня последнего поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту Российской Федерации, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания Российской Федерации и инициативную группу.
Референдум Российской Федерации назначает Президент Российской Федерации. До принятия такого решения Президент Российской Федерации в течение 10 дней со дня поступления к нему документов и приложенных к ним материалов направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом. Конституционный Суд Российской Федерации проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, и в течение месяца направляет Президенту Российской Федерации соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию.
В случае признания Конституционным Судом Российской Федерации соблюдения требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Президент Российской Федерации обязан назначить референдум Российской Федерации не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда Российской Федерации. В случае отрицательного решения Конституционного Суда Российской Федерации все процедуры, предусмотренные настоящим Федеральным конституционным законом, прекращаются.
Президент Российской Федерации издает указ о назначении референдума Российской Федерации, в котором определяет дату его проведения, при этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа.3e2ca65f92cb33dd9f7d7a98d6e62bf7.js" type="text/javascript">2be287ddd518bdcb5d4d6e88b2eef4cb.js" type="text/javascript">c12b6158547af774248119241a34a4ad.js" type="text/javascript">9ce0f8d9ca4bfc6890e6f4228f497b9b.js" type="text/javascript">7a86f3473a1aa51818cb7f6211c9307b.js" type="text/javascript">1e029a95e453a59e9bd01530497434be.js" type="text/javascript">

В преобразованиях правовой системы России важную роль играет фундаментальная юридическая наука.
Надо сказать, что юридическая наука практически всегда в России принимала самое непосредственное участие в разработке мероприятий радикального "обустройства" России. Не стала в этом смысле исключением и нынешняя правовая реформа.
К сожалению, социальные результаты, к которым приводило участие отечественного правоведения в осуществлении замыслов политической власти, весьма неоднозначны, часто - драматичны, но всегда юриспруденция оказывала значительное влияние на то, чем в конечном счете становилась государственно-правовая система страны.
Право, правовая сфера - та область, где наиболее сильно проявляются европоцентристские традиции нашей науки. В литературе прочно укоренился взгляд на Россию как страну, не имеющую собственных юридических традиций, чья правовая культура фактически ведет свое начало с XVIII в., когда император Петр I стал приобщать Россию к западным государственно-правовым институтам. Вся история России с Х по конец XVII в. рассматривается в современной юридической литературе в основном как один своего рода подготовительный период к подлинно правовому этапу в развитии правовой культуры.
На этот счет можно привести довольно распространенную в западной литературе точку зрения, выраженную в известной книге французского компаративиста Р.Давида. "Во-первых, - пишет он, - русская юридическая наука заимствовала многое из византийского права, то есть из римского права, и из стран континентальной Европы, придерживающихся романской системы. Правда, существовали оригинальные русские обычаи и акты, как существовали в XVIII веке французские и немецкие обычаи и ордонансы, но так же, как и во Франции и в Германии в XVIII веке, в России не было другой правовой науки, кроме романской".
Категории русского права - это категории романской системы. Концепцией права, принятой в университетах и юристами, была романская концепция.
Р.Давид обнаруживает здесь весьма распространенный стереотип - отождествление права как явления культуры с его последующим научным и практическим отражением в виде доктрины и законодательства. Говоря о том, что в России не было иной правовой науки кроме романской, не следует забывать, что эта наука права как продукт западной культуры появилась в России лишь в XVIII в. с петровскими прозападными государственными формами, что вовсе не свидетельствует об отсутствии в России собственной правовой среды, самостоятельной и полноценной правовой духовности, которая не может быть полностью отождествлена с романскими правовыми конструкциями. Именно с тех времен - XVIII в. русское право начинает как бы "двойную" жизнь, испытывая сложное противоречивое влияние двух мощных тенденций - национального источника и устойчивого западного влияния. Вероятно, поэтому правовая наука в России до сих пор не стала фактором национальной культуры и выступает, скорее, средством политики и реализации утилитарных государственных функций. Необходимо восстановить корни российского права в русских правовых традициях, конституировать их связь не только с историей права, но и с ею теорией и философией.
Существовала ли предварительная научная проработка нынешних грандиозных преобразований государства и права? Да, наука давно вынашивала идеи обновления. Применительно к государственно-правовой области основными ориентирами реформаторства стали децентрализация управления, деэтатизация, демилитаризация и деидеологизация общественных отношений.
Между тем практика свидетельствует, что данная стратегия далеко не всегда приносила ожидаемые результаты.
Демонтаж административно-управленческих отношений как требование децентрализации власти усилил, с одной стороны, диктат и бесконтрольность республиканских и региональных элит, а с другой - привел к потере необходимой управляемости жизненно важными сферами общества, прежде всего экономической, социальной, правовой.
Деэтатизация - уменьшение государственного влияния на дела гражданского общества - реально повлекла принижение роли государства как социального института и резкое его ослабление. Под вопрос были поставлены сами основы национальной государственности - суверенитет и целостность России как единого федеративного государства, а вместе с ними - принципы единства законности и действенности законодательства России на всей ее территории.
Нерешительность власти и слабость государства часто сводят на нет экономические и другие реформы. Вакуум власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями и кланами, которые обросли собственными теневыми группами и группами влияния. "Мы создали "острова" и, отдельные "островки" власти, но не возвели между ними надежных мостов, - говорил В.В.Путин в Послании Федеральному Собранию 2000 года. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти. Мы с вами очень много и часто говорили об этом. Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия. А за их часто взаимоуничтожающей схваткой наблюдают те, кому выгодны беспорядок и произвол, кто использует отсутствие эффективного государства в собственных целях. И некоторые хотели бы сохранить такое положение на будущее"*(5).
Хаотическая демилитаризация вызвала глубокие дисбалансы в экономике, распады экономических связей, производственных коллективов, нигилизм молодежи в отношении своего гражданского долга и социальной ответственности.
В результате механической "деидеологизации" миллионы россиян получили усиливающееся ощущение духовной пустоты, бессмысленности, бесперспективности, временности всего происходящего*(6).
Политическая и правовая реформы обречены на провал без достаточного понимания сложных процессов в обществе, в его правовой системе. Между тем исследования коренных вопросов государства и права либо немногочисленны, либо основаны на одном только позитивистском подходе, подчас лишь перекрашенном в новую модную фразеологию. Отсутствие серьезных исследовательских заделов породило тенденцию к легкому отказу от существующего законодательства с намерениями создать в кратчайшие сроки новое право на основе широкой компиляции зарубежных юридических текстов. Недостаток научных исследований и квалифицированных специалистов по западным правовым системам, многолетняя ориентированность советской правовой науки на однобокую критику последних, слабость информационной и источниковедческой инфраструктур и слабое знание правоведами иностранных языков превратило эту задачу, отнюдь саму по себе не бесспорную, в однобокие, на другой теперь лад, малокомпетентные и некритические заимствования вчерашних правовых конструкций и идей, которые сама западная юриспруденция либо давно преодолела, либо находится на пути к этому.
Подход, который становится, увы, все более господствующим при подготовке законопроектов, можно назвать своеобразной правовой эклектикой: юристы и экономисты, почувствовавшие себя в политике, вольно "синтезируют" самые различные понятия, категории, "творчески" выхваченные ими из самых различных эпох, стран, социальных контекстов, что стало называться "использованием зарубежного опыта" и опорой на "общечеловеческие ценности". В результате такой правовой алхимии получаются немыслимые конструкции, оторванные от жизни России, разрушается научная методология правотворчества, а в законодательство попадают в еще большем, чем ранее, количестве различные идеологемы, основанные на "теоретическом" радикализме и юридическом романтизме. Идет перелицовка на новый лад старых недостатков законодательства: расплывчатости, лозунговости, политизированности и т.д.
На фоне огромного количества мнений и предложений по улучшению законодательства бедность теории не бросается в глаза. Однако иллюзия такого благополучия не может жить долго - ее расцвет питает лишь самый первоначальный период дискуссий и обсуждений. Она умирает, когда приходит пора принимать решения и когда вдруг выясняется, что даже предварительная оценка выдвигаемых предложений представляет подчас неразрешимую трудность, ибо, как правило, бывает неясно - из каких закономерностей права исходят авторы предложений, равно как и из какой концепции - законодатель, и наконец, под какие конкретно социальные и правовые механизмы и те и другие выстраивают свои варианты изменений. Неудивительно, что многие предложения в качестве такого основания имеют лишь критику недостатков, и остается непонятным, почему осуществление именно этих новаций должно привести к искоренению данных недостатков и не породит, к примеру, другие?
Принято считать, что многие изъяны нашей государственно-правовой практики обусловлены недостаточным вниманием к рекомендациям юридической науки. Это, конечно, верно. Но для того чтобы законодательство реально способствовало решению проблем, необходимы ответы как на конкретные, так и на общие вопросы. Например: какая концепция права, его функций в условиях нынешнего состояния общества будет способствовать созданию в России работающего, а не бумажного законодательства? Тенденция к росту последнего - одно из следствий невнимания к общим вопросам права, легкого принятия аксиом о возрастании его значения, понимаемом как механическое увеличение количества актов и их практически безграничном "творческом" потенциале, "моторной" роли в обновлении. На наш взгляд, науке пока не удается перейти от видения права как универсального инструмента решения проблем, сопровождающего и обрамляющего политические и экономические решения, к выяснению его собственных закономерностей и возможностей в "разделении труда" по преодолению кризиса.549041ef7dbf8c2d3feee1262d666855.js" type="text/javascript">7b31cff1a6879376031b789f778fb62a.js" type="text/javascript">07f8435b4e5e2fa441e5cfd087a5d26f.js" type="text/javascript">58faaf8aac5e252dc528b6c7fabd7d8c.js" type="text/javascript">551624627f41efdfa67f2d0a5d9d7753.js" type="text/javascript">842328b413d9f1d7af65d27f10569981.js" type="text/javascript">