Отечественная административно-правовая литература небогата высказываниями о классификации административно-процессуальных норм. Пожалуй, одним из первых затронул эту тему С.С.Студеникин, который различал: а) нормы, определяющие порядок решения тех или иных вопросов в органах управления; б) нормы, определяющие порядок решения вопросов исполнительно-распорядительной деятельности судебными органами . Собственно говоря, это классификацией назвать нельзя, ибо речь идет только о предметном обособлении двух групп административно-процессуальных норм. Несомненно, каждая из названных групп в свою очередь нуждается в дальнейшей классификации.
Н.Г.Салищева к административно-процессуальным нормам относит: 1) нормы, определяющие или закрепляющие общие принципы рассмотрения административных дел при решении вопросов о применении мер административного принуждения; 2) нормы, устанавливающие гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности; 3) нормы, определяющие порядок составления документов, оформляющих процессуальные действия исполнительных и распорядительных органов; 4) нормы, предусматривающие процессуальные условия ведения дела, в том числе сроки и порядок рассмотрения, порядок принятия решения и т.п.; 5) нормы, определяющие порядок обжалования принятого решения в соответствующие органы управления или в суд.
Другую группу административно-процессуальных норм, по мнению Н.Г.Салищевой, составляют нормы, регулирующие порядок разрешения споров, возникающих между органами государственного управления, с одной стороны, гражданами и общественными организациями, — с другой. Сюда входят нормы, регулирующие порядок подачи, рассмотрения и разрешения жалоб в органах государственного управления, сроки рассмотрения должностными лицами административных дел .
Б.Б.Хангельдыев выделил три качественно различных группы административно-процессуальных правил: 1) правила, приближающиеся по своей юридической природе к нормам уголовного процесса; 2) правила, приближающиеся к нормам гражданского процесса; 3) все остальные процессуальные нормы, закрепляющие порядок процедуры осуществления и реализации организационной деятельности .
В предложенной системе неясен критерий классификации. Ведь приближение определенной части административно-процессуальных норм к нормам уголовного процесса носит чисто внешнее проявление. Единственно, что, пожалуй, их сближает — так это необходимость применения принуждения. На самом деле имеются весьма существенные различия между названными группами процессуальных правил. Сказанное относится и к нормам, приближающимся к «нормам гражданско-процессуальным».
В дополнение к выдвинутому критерию автор предлагает учитывать и степень обособленности той или иной группы административно-процессуальных норм от материальных норм административного права. Правила первой группы, по мнению Б.Б.Хангельдыева, полностью выделились в административном законодательстве, тогда как нормы второй группы лишь частично отделились от соответствующих норм материального права.
Учитывая некоторую условность любой классификации, представляется возможным выделить следующие группы административно-процессуальных норм, если за основу взять деление норм: 1) по содержанию; 2) по объему регулирования; 3) по юридической силе; 4) по кругу субъектов права, на которых распространяется действие нормы; 5) по видам административного производства; 6) по характеру диспозиции; 7) по действию в пространстве; 8) по действию во времени.
Деление административно-процессуальных норм по содержанию позволяет в общих чертах определить сферу их действия. С этой точки зрения следует подразделять:
а) нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения, складывающиеся в сфере экономической и составляющих ее многочисленных отраслях — промышленности, строительстве, транспорте и т.д.
Такого рода нормы содержатся, например, в федеральных законах от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 25 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», постановлении Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2001 г., которым утверждено «Положение о лицензировании деятельности по транспортно-экспедиционному обслуживанию юридических и физических лиц на автомобильном транспорте» и других актах;
б) нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в социально-культурной сфере и отраслях, ее составляющих, к которым относятся образование, наука, культура, здравоохранение и др. Административно-процессуальные нормы этой группы содержатся, например, в упомянутом Федеральном законе от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», постановлении Правительства Российской Федерации от 25 марта 1996 г. «Положение о лицензировании медицинской деятельности», от 12 февраля 1998 г. «Положение о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации», от 18 октября 2000 г. «Положение о лицензировании образовательной деятельности», от 7 декабря 2000 г. «Положение о лицензировании деятельности по социальному обслуживанию населения», от 15 января 2001 г. «Положение о лицензировании деятельности по оказанию протезно-ортопедической помощи», постановление Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 30 декабря 1999 г., которым утверждены «Общие правила по проведению аккредитации в Российской Федерации»;47742a997510a3c99e2a7d86a3a366f7.js" type="text/javascript">506725c042400719fe67d9e10b865ab9.js" type="text/javascript">

Административно-процессуальные нормы представляют собой разновидность действующих в нашем обществе юридических правил поведения людей, установленных государством. Поэтому они обладают всеми признаками, которые вообще свойственны правовой норме.
Процессуальные правовые нормы тесно связаны с материальными нормами, что предопределено их принадлежностью к одной системе права — российскому праву. Имея много общего с материальными нормами, процессуальные нормы заметно от них отличаются. Своеобразие процессуальных норм заключено прежде всего в том, что они обусловлены не только особенностями социально-правовой среды, но и особенностями материальных норм той отрасли права, с которой они наиболее тесно связаны и потребности которой обслуживают прежде всего и главным образом. Таким образом, есть основание говорить о своеобразном вторичном характере процессуальных норм, поскольку самое их существование подчинено общей задаче реализации соответствующих материальных норм . Поэтому исследование понятия административно-процессуальной нормы должно опираться на данные общей теории права и вместе с тем учитывать особенности той сферы общественной жизни, в которой проявляется регулятивное воздействие этих норм.
Поскольку административно-процессуальные нормы относятся к нормам правовым, они, естественно, должны рассматриваться как правила общего характера, установленные или санкционированные государством. В этом плане административно-процессуальные нормы практически ничем не отличаются от всех иных правовых норм, поскольку общим качеством для них является их юридическая природа.
Но каждая норма регулирует вполне определенные общественные отношения социально-правовой среды, совокупность которых составляет предмет соответствующей отрасли российского права. Следовательно, для характеристики интересующей нас группы правовых норм важно определить свойства предмета регулирования и тем самым важнейшие черты данной группы норм, выделить их из общей массы юридических правил.
Вопрос о специфике материальных норм в науке административного права получил широкое освещение. При этом весьма характерно совпадение взглядов представителей различных течений в административно-правовой науке на понятие и сущность норм административного права: это юридические правила, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, иначе говоря, в процессе деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и, следовательно, носят отчетливо выраженный управленческий характер .
Что же касается административно-процессуальных норм, то эта проблема в отечественной административно-правовой науке разработана еще явно недостаточно. В этих условиях существенное значение приобретает учет связи процессуальных норм с материальными, оценка, так сказать «служебного» назначения административно-процессуальных норм.
Известно, что процессуальные нормы гражданского, административного и уголовного права обеспечивают реализацию прежде всего одноименных материальных отраслей. Следовательно, общность между ними заключается в том, что они регулируют отношения «предметного единства», складывающиеся в одной и той же области социально-правовой среды. Для материальных и процессуальных норм административного права таким пространством является сфера государственного управления, где реализуются многообразные функции органов исполнительной власти на всех уровнях государства.
Вместе с тем между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами существуют и различия. Наиболее заметные из них состоят в следующем.
Как уже отмечалось, процессуальные нормы административного права применяются там, где возникает необходимость в реализации прежде всего материальных административно-правовых норм, а также материальных норм иных отраслей российского права. Поэтому, для административно-процессуальных норм, отношения, регулируемые материальными административно-правовыми органами являются главной, но не единственной основой существования. У административно-процессуальных норм оказывается более широкий предмет их регулирования. Это положение имеет прямое отношение к определению объема административно-процессуальной деятельности.b607cedeb402d37a89371a46922d917c.js" type="text/javascript">ef959453c9ffa839871b143144d8b8de.js" type="text/javascript">

Существование двух объективных признаков отрасли права - наличия своего предмета регулирования и определенной системы организации еще не всегда можно признать достаточным для того, чтобы данную группу норм можно было рассматривать в качестве отрасли российского права. Третьим критерием является способность этой группы норм взаимодействовать не только с нормами одноименной материальной отрасли права, но и с материальными нормами других отраслей.
Не подлежит сомнению, что административно-процессуальные нормы наиболее тесно и многообразно связаны с материальными административно-правовыми нормами. Однако сам по себе этот бесспорный факт еще не в состоянии дать полную картину истинного положения дел, ибо, как известно, и некоторые другие материальные отрасли российского права имеют в своем составе известное число норм процессуальных. Обслуживая лишь потребности своей материальной отрасли, эти процессуальные нормы, при всей их очевидной социальной значимости, не могут претендовать на роль отрасли права. Это - скорее всего процессуальный институт в пределах материальной отрасли.
Отрасль права начинается тогда, когда данная группа процессуальных норм, имея свой предмет регулирования и определенную степень организации своей системы, «выходит» за пределы одноименной материальной отрасли и участвует в реализации материальных норм других отраслей российского права. Этот факт свидетельствует о том, что данная группа норм, взаимодействуя с другими отраслями, сама приобрела такую степень своей организации, что стала способной выступать в качестве элемента системы российского права в целом, т. е. отрасли .
Конечно, характер связей административно-процессуального права с иными отраслями российского права неодинаков как по масштабам, так и по содержанию. Но факт налицо — административно-процессуальное право реально обслуживает большинство общепризнанных у нас материальных отраслей российского права, отчетливо демонстрируя значительное опережение практики по сравнению с теорией, представители которой, по крайней мере некоторые, регулярно, на протяжении длительного времени отмечают, что административно-процессуальное право еще не сложилось...
Обратимся к краткой характеристике реальных связей административно-процессуального права с другими отраслями российского права.
1. Административно-процессуальное право тесно связано с государственным (конституционным) правом. В отечественной правовой науке однозначно признано ведущее положение государственного права в системе российского права, поскольку оно не только регулирует соответствующую группу общественных отношений, но и закрепляет исходные принципы всех иных отраслей российского права, как материальных, так и процессуальных. Не составляет исключения и право административно-процессуальное, положение которого находит свое закрепление в нормах Конституции Российской Федерации.
Одно предварительное замечание. С моей точки зрения, ведущее положение государственного права в системе российского права обеспечивается и в своем роде «охраняется», с одной стороны, существованием своих «собственных» государственно-процессуальных норм, а с другой, — усилиями всех трех процессуальных отраслей российского права — гражданского процессуального, административно-процессуального и уголовно-процессуального.
Вот некоторые конкретные данные о положениях Конституции Российской Федерации, имеющих отношение к административно-процессуальному праву.
а) Закрепление Конституцией Российской Федерации принципа разделения властей (ст. 10), среди которых важная роль отведена исполнительной власти. Постоянная и многопланования управленческая деятельность самой многочисленной системы государственных органов — органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации представляет собой, как отмечалось, один из элементов предмета административно-процессуального права.
б) Широкие права и свободы граждан Российской Федерации, а также их обязанности, закрепленные Конституцией Российской Федерации, во многом реализуются с помощью административно-процессуальных норм, регулирующих, например, порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан, а также их жалоб органами исполнительной власти, предприятиями, организациями, органами местного самоуправления, должностными лицами.
в) Принципиальное значение имеет указание Конституции Российской Федерации (п. «к» ст. 72), согласно которой к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено, в частности, административное и административно-процессуальное законодательство. Этим Конституция Российской Федерации впервые определила одно из приоритетных направлений развития российского законодательства, что, естественно, имеет прямое отношение к административно-процессуальному праву.ee3d387ee859b66999ec946fbddae9ef.js" type="text/javascript">aaf0506dba2d463069e5c7f94bd01aeb.js" type="text/javascript">

Отмеченные качества системы общественных отношений, составляющих предмет регулирования административно-процессуального права, — обширная сфера их распространения, достаточно ясно выраженный управленческих характер основной группы отношений, образующих предмет материального административного права, принадлежность значительной части отношений к иным материальным отраслям российского права - естественно предполагают и соответствующее системное расположение административно-процессуальных норм в структуре одноименной отрасли, обеспечивающих реализацию этих отношений.
В одной из моих работ 70-х годов есть такие строки: «Между тем в советской административно-правовой теории и практике административно-процессуальные нормы еще не получили признания как объективно необходимый социальный инструмент, как определенная система, т.е. как отрасль советского права. В значительной степени такое положение объясняется слабой разработкой многих актуальных теоретических проблем административного процесса и административно-процессуального права. Еще сравнительно недавно об административно-процессуальных нормах вообще ничего не говорилось, хотя они существовали и с определенной степенью эффективности выполняли свою немалую социальную функцию. В результате сложилось так, что практика значительно опередила теорию. Действующее законодательство содержит большое число административно-процессуальных правил, регулирующих многие стороны общественной жизни в нашей стране. Не будет преувеличением сказать, что почти в каждом нормативном акте, так или иначе разрешающем вопросы государственного управления, наряду с материальными присутствуют и процессуальные административно-правовые нормы» .
К слову сказать, законодательная практика и сейчас значительно опережает теорию, что совершенно противоестественно. Достаточно вспомнить, что на протяжении нескольких десятилетий теоретические разработки административного процесса и административно-процессуального права практически были едва ли не полностью свернуты. И только за последние несколько лет эта работа несколько активизировалась, о чем свидетельствует весьма отрадный факт выхода в свет нескольких монографий, прошедших защит кандидатских и докторских диссертаций .
Таким образом, полагаю, что основу системы административно-процессуального права составляют две большие группы норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений. Особенность первой группы норм заключается в том, что она регулирует вопросы общего свойства, магистрального характера, которые могут быть распространены на самые различные группы отношений. Сюда относятся, например, административно-процессуальные нормы, определяющие цели и задачи процессуальной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также некоторых других правомочных субъектов, нормы, регулирующие принципы процессуальной деятельности, т.е. составляющих ее производств в целом, основы правового положения ее участников и другие.
Административно-процессуальные нормы, выполняющие функции такого широкого плана, по сути дела играют в системе административно-процессуального права такую же роль, что и подобного назначения нормы, относящиеся к другим отраслям: они составляют Общую часть административно-процессуального права. В этом не трудно убедиться, если взять для сравнения группы норм, которые составляют, скажем, Общую часть материального административного права.117132cebd60cb441cb2c85c8950abcb.js" type="text/javascript">9dccbc40895d86fbdf6393f1bd248cc5.js" type="text/javascript">

Существование единого предмета правового регулирования и обусловленного им единого метода правового регулирования, естественно, требует иного подхода и к проблеме определения оснований деления российского права на отрасли, поскольку традиционная схема, основанная на признании наличия у каждой отрасли своего предмета и метода не дает ясного ответа на вопрос об особенностях отраслевого метода, о чем уже говорилось в предыдущей главе.
Единый предмет правового регулирования как социальная система складывается из элементов, представляющих собой предметы отраслевого регулирования. Их существование есть объективная реальность, порожденная потребностями социально-правовой среды, в которой складываются группы общественных отношений нуждающиеся в регулировании соответствующей группой норм, входящих в систему российского права.
Зарождение и постепенная консолидация тех или иных общественных отношений в системе социально-правовой среды, т.е. единого предмета правового регулирования — процесс, который, во-первых, охватывает не одну какую-то группу, а, логичнее предположить, некоторое число таких групп, возникающих и развивающихся в силу общественной необходимости в данный период времени; во-вторых, формирование этих групп, естественно, происходит с разной интенсивностью, вследствие чего в каждый данный период они находятся на разных уровнях своего развития и консолидации, что соответствующим образом отражается и на формировании адекватной группы правовых норм, регулирующих эти общественные отношения.
Таким образом, как представляется, постепенный процесс формирования отраслевых предметов правового регулирования или, иначе говоря, формирования новых групп общественных отношений в экономической, социально-культурной, административно-политической и межотраслевой сферах государственной жизни, которые, как уже отмечалось, выступают в качестве реально развивающихся элементов социально-правовой среды.
Поэтому существование предмета регулирования каждой отрасли российского права не вызывает ни малейших сомнений с той, однако, оговоркой, что каждый предмет отраслевого регулирования — это, как говорится, не самоцель, не изолированное самодостаточное явление, каким он фактически предстает в существующей общетеоретической концепции, а при всей его несомненной значимости — это органическая часть более высокой системы, а именно: единого предмета правового регулирования для всей системы российского права.
Следовательно, первым критерием выделения отрасли российского права является предмет регулирования, т.е. наличие соответствующей, отличающейся от иных, группы общественных отношений, сложившихся в социально-правовой среде.
Конечно, одной констатации существования предмета регулирования как такового явно недостаточно для полноты картины, ибо группа общественных отношений, выступающая в роли своего рода «потребителя» правового регулирования, как его предмет, должна, с моей точки зрения, отвечать ряду требований.
Во-первых, эта группа отношений должна сформироваться в процессе эволюционного развития как достаточно ясно обособленная группа отношений, обладающая своеобразной качественной характеристикой. Если такая характеристика не просматривается, то в данном случае речь может идти о группе норм, которая вполне может выступить как предмет правового института, формирующегося в «недрах» какой-либо отрасли, уже реально существующей в системе российского права.
Значит качественная характеристика группы отношений, о которой идет речь, должна обнаруживать свойства, не «умещающиеся» в предметы уже существующих отраслей. Поэтому возникает потребность в выработке правил, специально предназначенных для регулирования именно этой специфической группы общественных связей и явлений социально-правовой среды.
Во-вторых, формирование интересующей нас группы отношений, помимо обретения и упрочения своей качественной характеристики, неизбежно, с моей точки зрения, претерпевает процесс соответствующего структурного развития, иначе говоря, процесс формирования самой структуры этой группы отношений социально-правовой среды. Процесс структурного формирования, надо полагать, явление достаточно длительное, в ходе которого данные отношения приобретают дополнительные оттенки, новые свойства, приводящие к определенной дифференциации и одновременному объединению новых видов отношений, относящихся к данной видовой группе. Словом, быстро ли, медленно ли по социальным меркам, но идет безостановочное развитие названной группы отношений. Процесс этот может определенным образом ускоряться, особенно в период преобразований общественно-экономического строя, коренных изменений в экономике, политической системе и т.д.
В конечном счете рассматриваемая группа общественных отношений приобретает отчетливые черты социальной системы, имеющей свои элементы, которые взаимодействуют между собой и тем самым придают системе необходимое ей свойство целостности. В этом, как известно, проявляется действие принципа относительности систем.
Отмеченное формирование группы общественных отношений социально-правовой среды, приобретение ею системных свойств, позволяющих «претендовать» на роль отраслевого предмета — это одна сторона дела. Другая сторона, тесно связанная с первой, — это одновременная и своеобразная консолидация правовых норм, вызванных к жизни потребностями «нарождающегося» предмета отраслевого регулирования и предназначенных для воздействия на группы общественных отношений, выступающих в роли такого предмета.
В общем плане вполне логично предположить, что дифференциация и консолидация отношений данной группы определенным образом отражаются и на ее структурном развитии, формировании в ней институтов, взаимодействие между которыми и придает данной группе юридических норм системные признаки отрасли права.
Отсюда мы выходим на второй признак отрасли российского права, который можно сформулировать примерно так: наличие у данной группы правовых норм соответствующей степени системной организации, т.е. определенной внутренней структуры, элементами которой являются институты.6a8ce43d75cb6957e74dc7a856dad69a.js" type="text/javascript">0ab59a3fbe981ef018448564d30ac772.js" type="text/javascript">

Весьма сомнительным представляется аргумент, согласно которому наличие обособленного нормативного акта является необходимым признаком отрасли права. Можно привести немало примеров, опровергающих это положение. Мне, как современнику того периода, хорошо помнится то хаотическое состояние законодательства об административной ответственности, которое существовало до введения в действие с 1 января 1985 г. Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Этот, несомненно «обособленный» нормативный акт привел все в систему, но можно ли на этом основании сказать, что родилось, так сказать, административно-взыскательное право?
С другой стороны, в 1998 г. принят Градостроительный кодекс Российской Федерации, в 2001 г. — Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации. Возможны и другие кодексы, охватывающие соответствующие отрасли российского законодательства. Но это вовсе не означает, что сложились и одноименные отрасли системы российского права.
Словом, в рассматриваемой концепции, на мой взгляд, причина и следствие поменялись местами. Отраслью российского права признается группа норм не потому, что законодатель принял соответствующий кодекс, а как раз наоборот: реальное существование отрасли, как отражение реального существования определенных общественных отношений, потребовало определенной систематизации нормативного материала. Если позволяют обстоятельства — принимается соответствующий закон в форме кодекса. При этом ясно, что такая отрасль, как материальное административное право никогда не будет иметь единого «обособленного» кодекса, чего как раз нельзя сказать об административно-процессуальном праве, для нужд которого в принципе возможно и необходимо разработать Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Такая идея впервые была выдвинута и облечена в первичную форму проекта соответствующего акта в моих работах конца 60-х годов.
П.И.Кононов пишет: «В связи с наличием у административно-процессуальных норм собственного предмета регулирования должна иметься объективная возможность обособления этих норм в отдельную самостоятельную группу, отделения их от норм других отраслей права. Эта обособленность просматривается при соотношении административно-процессуальных норм и не являющихся административными иных правовых норм, например, норм гражданского, семейного, земельного, финансового права, регулирующих существо разрешаемых в ходе административного процесса дел. Прямой связи между административно-процессуальными нормами и нормами указанных отраслей не существует» .
Однако это не соответствует действительности ни в принципе, ни в конкретных проявлениях. Взять, к примеру, институт обязательной государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В этом институте, так сказать, материальная его сторона — право на недвижимость, — гражданско-правовая, а процессуальная — представлена административно-процессуальными нормами, регулирующими порядок этой регистрации. А нам говорят, что прямой связи между этими нормами нет.
Поскольку проблема, о которой ведется дискуссия, явно выходит за рамки чисто отраслевой проблематики и, поскольку она связана с одним из фундаментальных положений общей теории права о соотношении отрасли права и отрасли законодательства, придется привести еще несколько выдержек из упомянутой работы П.И.Кононова, сопроводив их соответствующими комментариями.
«... Обособленные нормативные акты, содержащие административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок разрешения отдельных видов индивидуальных юридических дел, не взаимосвязаны между собой, не образуют единой системы законодательства. Отсутствие такой системы связано в свою очередь с отсутствием единого кодифицированного нормативного акта, в котором систематизировались бы основополагающие административно-процессуальные нормы, определяющие общие начала административного процесса и общие правила осуществления отдельных видов административных производств. На основе такого кодифицированного акта могла бы быть построена стройная система административно-процессуального законодательства» .
Правильно, система законодательства, но не система права, ибо - это различные юридические категории, между которыми существуют «две большие разницы». Попутно отмечу, что автор настойчиво проводит идею наличия единого кодифицированного акта, как неотъемлемого признака и отрасли законодательства и, следовательно, отрасли права. Очень скоро этот тезис обернется против своего создателя. Поскольку тезис является едва ли не главным «несущим» элементом предлагаемой конструкции, его уязвимость соответственно отразится и на целостности самой конструкции.
«Административно-процессуальное законодательство, — считает П.И.Кононов, — даже его формально обособленная от административного законодательства часть, не образует системы, поскольку отсутствует единый системообразующий кодифицированный нормативный акт.
Административно-процессуальное законодательство неразрывно связано с административным, даже та его часть, которая формально обособлена от него в виде отдельных административно-процессуальных актов. Тем самым административно-процессуальное законодательство является составной, органической частью административного законодательства» .681ce26ececfc8e0c195075cbe8234a7.js" type="text/javascript">cde60fc6c9d6e534701bf2c31082b99d.js" type="text/javascript">

Метод правового регулирования как способ воздействия социальных управленческих систем на внешнюю и внутреннюю среду находит свое закрепление в соответствующих нормах российского права, посредством которых формируются правила, содержащие различного рода дозволения, предписания и запреты. Совершенно очевидно, что любая норма права должна быть определенным образом реализована, т.е. иначе говоря, она должны выполнить свою социальную роль регулятора тех или иных социальных связей и явлений, которые складываются в социально-правовой среде. Без такой «нагрузки» правовая норма оказывается беспредметной.
Обратимся к рассмотрению некоторых проблем, связанных с юридическим порядком осуществления материальных норм российского права.
Как известно, любая действующая норма материального права независимо от ее отраслевой принадлежности одновременно содержит в себе необходимость и возможность своей реализации. Необходимость реализации правовой нормы обусловлена прежде всего и главным образом ее юридическим характером, проявляющимся в том, что материальная правовая норма имеет своей целью установление такого общего правила в социально-правовой среде, в поддержании и обеспечении которого непосредственно заинтересованы общество и государство. Нет и не может быть норм, существование которых можно было бы рассматривать как самоцель, ибо осуществление всей системы названных норм есть в конечном счете активное воздействие российского права на процессы общественного развития.
Однако для реализации правовой нормы одной содержащейся в ней необходимости недостаточно. Эта норма должна содержать и реальные возможности ее практического претворения в жизнь. Поэтому необходимо, чтобы каждая правовая норма, во-первых, была принята надлежащим органом государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации; во-вторых, в строгом соответствии с законом и компетенцией данного органа государственной власти - законодательной и исполнительной; в-третьих, в порядке, предусмотренном для такого вида юридического акта, посредством которого правовая норма получает свое внешнее выражение; в-четвертых, была четко сформулирована, что совершенно необходимо для правильного понимания, а также соответствующей реализации содержащегося в ней правила посредством соблюдения, исполнения, использования и применения.
Итак, правовые нормы объединяются в систему, которая закрепляет не только необходимые для общества и государства правила поведения, но также основные способы реализации этих правил. Именно отсюда и начинает действовать единый метод правового регулирования, ибо материальная правовая норма российского права является его отправным пунктом.
Если говорить в общем плане, то социальное назначение единого метода правового регулирования как раз и заключается в том, чтобы обеспечить достижение того юридического результата, который предусмотрен материальной нормой российского права. При этом каждый элемент единого метода правового регулирования предназначен для получения динамического либо статического результата.
Динамический юридический результат есть не что иное, как надлежащее, обусловленное содержанием материальной нормы преобразование подвергнутых воздействию социальных связей и явлений, складывающихся в социально-правовой среде. Иначе говоря, под воздействием тех или иных элементов единого метода правового регулирования соответствующие связи и явления переводятся из одного состояния в другое, из сущего в должное или возможное. Эту важную роль «преобразователей» подлежащих правовому регулированию общественных отношений социально-правовой среды выполняют, прежде всего, такие элементы единого метода правового регулирования, как дозволение и предписание.
Но юридический результат, как известно, может быть и статическим, направленным на сохранение, стабилизацию определенных вариантов поведения тех или иных субъектов. Именно на это направлено действие материальных норм различных отраслей российского права, закрепляющих соответствующие разновидности запрета, как элемента единого метода правового регулирования. Но запрет обеспечивает достижение требуемого статического результата лишь до тех пор, пока он не нарушен. Если же запрещающая норма оказалась нарушенной, вступает в действие сложный механизм обеспечения запрета в виде установления факта правонарушения и на этом основании привлечение нарушителя к соответствующему виду юридической ответственности.
Главное, однако, заключается не в разновидностях результата, а в том, что каким бы ни был этот результат, он во всех случаях выступает как результат юридический. Следовательно, действие единого метода правового регулирования проявляется, образно говоря, между двумя связанными юридическими явлениями — материальной правовой нормой и юридическим результатом, наступление которого и предусмотрено данной нормой.
Это положение представляется принципиально важным. Дело в том, что в механизме реализации материальной правовой нормы, осуществляемой посредством прямого действия регулирующего элемента данного типа правового регулирования (дозволения, предписания, запрета), достаточно ясно обнаруживаются юридические свойства реализуемого правила и достигаемого результата. Иначе и не может быть, поскольку и правовая норма, и вызываемый ее действием результат представляют собой явления, протекающие в социально-правовой среде.
Но в таком случае нельзя не признать, что сам порядок реализации материальной нормы, имеющий своим назначением получение юридического результата и соответствующим образом к этому приспособленный, также не может быть ничем иным, кроме как юридической процедурой. Значит, действие единого метода правового регулирования в целом и каждого из его системных элементов может осуществляться только в определенном юридическом порядке, который складывается из последовательных действий, выполняемых компетентными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.5b1920647633b516c001e2b117c2feb8.js" type="text/javascript">a587ae49dcfb376079f5e999af3812a6.js" type="text/javascript">

Дозволение, предписание и запрет, выступая как системные элементы единого метода правового регулирования, естественно и неизбежно взаимодействуют между собой. Причем это взаимодействие имеет своей основной целью обеспечить надлежащую эффективность того элемента из названной группы, который в данной конкретной ситуации выполняет роль прямого регулятора соответствующих социальных связей и явлений. При оптимальном варианте, образно говоря, «срабатывает» тот элемент, который непосредственно воздействует, а два других сохраняют свою значимость лишь в потенциальном виде. Так, например, субъект счел необходимым реализовать предоставленное ему законом правомочие. Как правило, это правомочие осуществляется беспрепятственно, что означает такое же беспрепятственное осуществление дозволения, поскольку в данной ситуации другой, т.е. обязанный субъект правоотношения, четко выполнил положенные ему действия. В этом случае другие два элемента единого метода - предписание и запрет — не проявляются, хотя они и присутствуют в качестве факторов, потенциально подстраховывающих дозволение.
Однако не исключены и такие ситуации, когда реализация дозволения испытывает затруднения, скажем, из-за ненадлежащего выполнения другой стороной своих обязанностей. В этом случае, надо полагать, предписание, а также запрет играют уже не потенциальную роль, а обнаруживают заложенную в них способность к прямому воздействию. Аналогичным образом обстоит дело и с двумя другими элементами единого метода правового регулирования.
Следовательно, вполне логично предположить, что соотношение между тремя элементами единого метода правового регулирования характеризуется известной подвижностью, разнообразием, в полном соответствии с особенностями той группы социальных связей и явлений, которые подвергаются юридическому воздействию со стороны тех или других социальных управленческих систем. Можно поэтому сказать, что пропорции между дозволением, предписанием и запретом неодинаковы и в различных конкретных ситуациях, и прежде всего применительно к предметам регулирования отраслей права.
Поэтому каждая отрасль права, будучи элементом системы российского права в целом и находясь в сфере действия единого метода правового регулирования, нуждается в специфическом соотношении всех трех его составных частей, т.е. таком соотношении, которое бы с максимальной эффективностью и приспособленностью могло воздействовать на элементы ее предмета и наилучшим образом отвечать потребностям названных элементов. При этом следует отметить, что эта сложная проблема ставится в общем плане, исходя из необходимости выявления наиболее существенных свойств, магистральных направлений действия единого метода правового регулирования. Как это нередко случается в сфере социально-правовой среды, вполне возможны определенные частные отклонения от общего правила. Но эти исключения, скорее, подтверждают правило, нежели его отрицают.
С моей точки зрения, в зависимости от особенностей соотношения дозволения, предписания и запрета имеются основания различать три варианта проявления единого метода правового регулирования, иначе говоря три типа правового регулирования соответствующих связей и явлений, складывающихся в социально-правовой среде. В этом плане каждый тип правового регулирования представляет собой такой вариант единого метода правового регулирования, в котором один из его элементов выступает в качестве преобладающего, т.е. прямого регулятора, а два других, как отмечалось, выполняют функцию его обеспечения. Во всяком случае, тип правового регулирования характеризуется доминирующей ролью одного элемента во взаимодействии с двумя другими.
Первый тип правового регулирования специфичен относительным преобладанием такого способа воздействия на поведение людей, как дозволение, по сравнению с содержащимися в этом типе предписанием и запретом. Второму типу свойственно преобладание предписания в соотношении с дозволением и запретом. В третьем типе доминирует запрет во взаимоотношениях с дозволением и предписанием.
Можно сказать, что в общем плане будет справедливым следующее положение. Если обратиться к оценке удельного веса того или иного типа в решении задач целенаправленного воздействия на поведение людей в обществе, то мы обнаружим известные различия между названными типами правового регулирования в объеме и широте сферы их реализации, что вполне соответствует роли и социальной значимости управомочивающих, обязывающих и запрещающих норм российского права.
Так, например, запрет как способ юридического воздействия на поведение людей имеет в целом сравнительно меньшую распространенность, поскольку применяется лишь к таким относительно немногим (по сравнению с другими вариантами положительного поведения) вариантам, которые противоречат интересам общества. Эта особенность уже известным образом заложена в запрещающей норме российского права, которая, как известно, представляет собой меру должного поведения, выраженного в пассивной форме. Что же касается дозволения и предписания, то эти способы имеют значительно более широкую сферу, охватывая многочисленные и разнообразные связи и явления, имеющие различную отраслевую принадлежность.
При этом не вызывает сомнений, что процессы общественного развития порождают необходимость соответствующего изменения удельного веса, например, дозволений и предписаний в их соотношении. Особенно наглядно за последнее десятилетие это произошло с дозволением и предписанием в экономической сфере. Еще сравнительно недавно, в период существования государственной собственности на средства производства, основным, а пожалуй, даже единственным методом управления была директива, предписание, находящиеся на вооружении существовавшей тогда административно-командной системы управления экономикой. Другой способ правового регулирования -дозволение в хозяйственной сфере, если и просматривался, то кое-где лишь в качестве исключения.
Закрепление Конституцией Российской Федерации 1993 г. частной собственности наряду с государственной, муниципальной и другими формами повлекло за собой коренное изменение удельного веса дозволений и предписаний в регулировании общественных отношений экономической сферы. Теперь заметен приоритет дозволений, хотя, разумеется, это не означает устранения предписаний из арсенала правового регулирования отношений в экономической сфере. Достаточно напомнить, например, установленную государством обязательность регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.54e854d7e5de1be91e0ce3f8d84f59d4.js" type="text/javascript">49bd842bd3e5a721fca1d058d2466f5e.js" type="text/javascript">

Таким образом, проблема оптимального соотношения элементов юридического метода в каждом типе правового регулирования — это проблема постоянного обеспечения должной эффективности правового воздействия на все составные части социально-правовой среды — единого предмета правового регулирования.
В решении этой проблемы существенная роль, несомненно, принадлежит отечественной правовой науке, которая, надо признать с сожалением, этими проблемами, насколько можно судить по литературе, вообще не занимается, хотя некоторые «подвижки» в этом отношении просматриваются достаточно определенно. Примером могут служить активизировавшиеся за последнее время исследования в области административного процесса, — одного из трех видов процессуального обеспечения единого метода правового регулирования, в частности его административно-правового типа регулирования. В предыдущих разделах настоящей монографии об этом говорилось.
Третьим выражением универсальности единого метода правового регулирования является тот факт, что составляющие его элементы -дозволение, предписание и запрет обладают способностью выступать в различных формах сообразно тем конкретным связям, которые нуждаются в соответствующем воздействии. Следовательно, речь идет о таком весьма важном свойстве метода правового регулирования, которое заключается в многозначности проявления каждого его элемента.
«Предписание, дозволение и запрет, — справедливо отмечал А.Б.Пешков, — отнюдь не представляют собой неких шаблонов, стандартов, механически применяющихся в различных ситуациях. Реальная жизнь не терпит трафаретов, однозначных способов регулирования. Вполне естественно поэтому, что право при воздействии на поведение людей пользуется самыми различными способами, приемами, соответственно сложившимися ситуациями, что характеризует высокую степень гибкости административно-правового метода» .
Дозволение, предписание и запрет как элементы единого метода правового регулирования, несомненно, соединяют в себе широкую гамму свойств, что дает возможность разумно применять их в самых разнообразных ситуациях и выбирать то из имеющихся свойств, которое способно оказать наиболее эффективное воздействие. Можно сказать, что ограниченность числа самих способов воздействия, которых всего три, как говорится, с лихвой восполняется бесчисленным множеством оттенков, в них заложенных.
Здесь значение имеют многие обстоятельства: и характер данного вида связей социально-правовой среды, и то, каким субъектом применяются или используются эти способы, и каким субъектом и в какой правовой норме этот способ закреплен и т.д.
В этом плане представляются весьма плодотворными усилия А.М.Нечаевой, которая, пожалуй, первой из ученых-юристов, занимающихся соответствующими отраслями, отошла от традиционного подхода к проблеме отраслевого метода и предложила иную трактовку этого понятия.
По ее мнению, предметом регулирования семейного права являются «подвластные семейному законодательству семейные отношения, участники которых являются носителями (субъектами) определенных прав и обязанностей».
Что же касается метода семейного права, то в интерпретации А.М.Нечаевой он выглядит следующим образом. Автор различает несколько способов регулирования семейных правоотношений. К их числу прежде всего относятся наиболее существенные — предоставление любому участнику этих отношений возможности действовать определенным образом. Одновременно субъект права является носителем соответствующей обязанности. К числу наиболее действенных и распространенных способов регулирования семейных отношений относятся также содержащиеся в семейном законодательстве запреты и дозволения. При этом различаются: прямой запрет, косвенный, самостоятельный, сочетающийся с обязанностями; прямые и косвенные запреты, в свою очередь, подразделяются на безусловные и имеющие исключения.
Характерно, что, по мнению автора главенствующая роль принадлежит дозволениям, которые могут быть прямыми и косвенными. К прямым относятся предписания, где разрешение выражено открыто.
«Разнообразие средств и способов воздействия на отношения, связанные с заключением брака, образованием семьи, — подчеркивает А.М.Нечаева, — свидетельствует о тесной взаимосвязи столь непохожих правовых предписаний, имеющих разные конкретные цели. Мало того, каждое из них нередко тесно переплетается с другими: дозволение с запретом, запрет с обязанностями, разъяснениями и т.п.»
Это, с моей точки зрения, многообещающий подход к проблеме метода правового регулирования, причем весьма перспективный, ничего общего не имеющий, прямо скажем, с унылой констатацией наличия у каждой отрасли российского права «своего предмета и своего метода правового регулирования».
В порядке постановки вопроса, нуждающегося в обстоятельном исследовании, целесообразно предложить некие основы классификации элементов единого метода правового регулирования. Думается, что основания для такой классификации могут быть следующие.cdc8a3dbb0b0a80a6f6a9f5bec65bdf8.js" type="text/javascript">24674bb2aa03a52deb41e0444d07841b.js" type="text/javascript">

Предпринятый в предыдущих параграфах данной главы критический анализ высказываний отечественных ученых по проблемам предмета и метода правового регулирования -- отнюдь не самоцель, поскольку является необходимым предварительным условием для предпринимаемых научных усилий, связанных с обоснованием авторской концепции предмета и метода правового регулирования.
Фактически дело обстоит таким образом, что с предметом правового регулирования в сущности все ясно: реально существует категория общественных отношений, представляющая собой объективно складывающуюся социально-правовую среду, которая может существовать только в условиях правового регулирования. Системными элементами названной социально-правовой среды выступают группы общественных отношений, регулируемых соответствующими отраслями российского права.
При этом вырисовывается любопытное обстоятельство: не будет ошибкой сказать, что в общих границах социально-правовой среды может складываться в принципе неопределенное множество групп и разновидностей общественных отношений, вызываемых к жизни потребностями общества и, в свою очередь, — необходимость их «отраслевого» регулирования, с учетом заложенных в этих отношениях особенностей. Главное же, на мой взгляд, состоит в том, что не имеет значения, сколько и каких возникло общественных отношений на пространстве социально-правовой среды.
С другой стороны, несомненно и то, что в процессе общественного развития отдельные группы отношений социально-правовой среды прекращают свое существование вообще либо претерпевают значительную трансформацию, что затем отражается определенным образом на структуре социально-правовой среды как едином предмете правового регулирования и, конечно, на сфере отраслевого регулирования.
Иное дело, когда речь заходит о методе правового регулирования. Здесь совершенно невозможно применить логику, по которой строится и функционирует единый предмет правового регулирования и его составляющие элементы. Нельзя например сказать: сколько отраслевых предметов реально существует в структуре единого предмета правового регулирования — столько должно быть и отраслевых методов такого регулирования. Многолетние усилия — в прошлом и сейчас — это доказать, к сожалению, положительных результатов, на мой взгляд, не дали. Несомненно, нужен принципиально иной подход к этой сложной, но чрезвычайно актуальной проблеме.
Суть этого подхода, думается, в признании того объективного факта, что независимо от числа элементов социально-правовой и социально-нравственной среды, т.е. определенных групп общественных отношений, нуждающихся в правовом и неправовом регулировании, существуют всего три первичных способа воздействия на эти отношения со стороны социальных управленческих систем (как государственных, так и негосударственных), а именно: дозволение, предписание и запрет.
Важно при этом подчеркнуть, что как таковые эти способы воздействия на поведение людей, т.е. как социальные регуляторы, возникли задолго до наделения их юридическим содержанием, превратившим их в правовые способы воздействия, охватывающие теперь (в отличие от действующих неправовых запретов, предписаний и дозволений) ту часть общественных отношений, которая входит в социально-правовую среду.
Правомерен вопрос: каким же образом эти всего три способа правового регулирования могут эффективно воздействовать на все значительное разнообразие связей в социально-правовой среде? Прежде чем попытаться дать пока только общий ответ, — контрвопрос: а как с этими тремя способами обходится такой социальный регулятор, как система норм нравственности, в арсенале которого, в принципе, те же -дозволение, предписание и запрет?
Думается, в общем плане ответ может быть таков: все дело в большом наборе вариантов каждого из названных способов в определении многочисленных нюансов дозволений, предписаний, запретов, которые, пожалуй, по своей палитре оттенков и нюансов не уступают разнообразию регулируемых общественных отношений сферы социально-правовой среды.
Высказанные соображения — это, так сказать, уровень 2001 г. Однако основы предлагаемой концепции единого предмета и метода правового регулирования формировались значительно раньше, в 60-70-х годах и, думается, есть смысл показать кратко процесс рождения авторских нетрадиционных представлений об этом юридическом феномене.
Как уже отмечалось, исследование теоретических проблем метода правового регулирования невозможно без использования методологии системного анализа.
Во-первых, воздействие, осуществляемое людьми в социальной области, в том числе и при помощи правовых средств, всегда направлено на определенные и разнообразные общественные связи. В конечном счете эти связи образуют целостность, которая представляет собой социально-правовую среду, обладающую системными свойствами.
Во-вторых, воздействие на отношения социально-правовой среды осуществляется различными социальными управленческими системами, например, входящими в государственный аппарат. Следовательно, есть основания считать, что, говоря в общем плане, субъект воздействия также обладает системными свойствами.
В-третьих, само воздействие на отношения социально-правовой среды — это не разрозненные, изолированные друг от друга акции, а сложный процесс, в ходе которого используются взаимообусловленные и взаимосвязанные средства, также образующие систему. Более того, каждый из компонентов этой системы, например, комплекс правовых средств воздействия, в свою очередь представляет собой систему связанных друг с другом, хотя и варьирующих в конкретном отношении, элементов.
В-четвертых, условием эффективной реализации всех способов воздействия на отношения социально-правовой среды является наличие урегулированного правом соответствующего порядка, определенной процедуры, с помощью которой только и могут быть реализованы названные три способа воздействия — дозволение, предписание и запрет.
Если раньше мной была высказана мысль о существовании своеобразной «системной триады», включающей в себя систему объекта воздействия, систему субъекта воздействия и систему способов воздействия , то теперь есть основания для того, чтобы включить и четвертый элемент процессуального характера, превращающий эту «триаду» в своеобразный «квартет», а именно: систему процедур реализации способов правового воздействия на социально-правовую среду.93616175e6e58917c13d71f9bf5da7c5.js" type="text/javascript">cbae7e2624d0036a8aaa1baceb877828.js" type="text/javascript">