Внешне этот вид производства имеет некоторое сходство с предыдущим. Оно состоит главным образом в том, что и жалобы, и заявления суть формы обращений граждан к органам исполнительной власти, местного самоуправления, другим структурам. Этим сходство, однако, исчерпывается, поскольку цели, преследуемые жалобой, существенно отличны от целей, достигаемых посредством заявлений, а также предложений. Поскольку каждой из названных форм обращений присущи свои особые свойства, поэтому различным должен быть и порядок рассмотрения указанных обращений.
Обращает на себя внимание тот факт, что если предложения и заявления граждан направляются органу исполнительной власти, местного самоуправления, должностному лицу и т.д. в пределах сферы государственного управления, т.е. непосредственно исполнителю, то жалобы граждан разрешаются как в административном, так и в судебном порядке. При этом имеются в виду «административно-правовые жалобы», отличающиеся от жалоб на решения или приговоры судебных органов.
Жалоба — это обращение гражданина или группы граждан, адресованное соответствующему органу исполнительной власти, местного самоуправления, должностному лицу и т.д. в сфере государственного управления либо соответствующему судебному органу, содержащее информацию о действительном или предполагаемом нарушении права гражданина (группы граждан), установленного действующим законодательством. Отсюда следует, что главная и единственная цель жалобы — восстановление нарушенного права.
Законодательство, регулирующее производство по рассмотрению жалоб, включает в себя два вида актов. К первому виду относятся акты федерального уровня, регулирующие порядок рассмотрения только жалоб, не касаясь двух других форм обращений — предложений и заявлений граждан. Имеются в виду: Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г., а также приказ Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации от 25 мая 2001 г. «Об утверждении Положения об Апелляционной комиссии Минфедерации России».
Ко второму виду относятся несколько ведомственных нормативных актов, принятых в последние годы и регулирующих порядок рассмотрения всех трех форм обращений — предложений, заявлений и жалоб граждан, в частности: приказ Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ) от 27 марта 2000 г., которым утверждена «Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации», приказ ФСБ от 4 декабря 2000 г., которым утверждена «Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах ФСБ».
На примере данного вида административного производства имеет смысл кратко показать, как отражалось на процессуальной стороне дела развитие законодательства, регулирующего материальные аспекты права граждан на обжалование. В этом плане представляет несомненный интерес последовательное сравнение трех нормативных актов общегосударственного уровня, каждый из которых отражает определенный этап в становлении и развитии института права жалобы в сфере государственного управления.
Первым из таких актов должен быть назван известный в свое время Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Не вдаваясь в подробности, отмечу две особенности, присущие этому документу.
1. Он практически впервые дал четкую классификацию форм обращений граждан — предложение, заявление и жалоба.
2. Указ предоставлял гражданам право обжаловать в административном порядке только индивидуальные действия должностных лиц аппарата исполнительных и распорядительных органов государственной власти, иных учреждений и организаций. Права обжаловать действия того или иного органа советского государственного аппарата не предоставлялось.6c4d2cb854537cb5a87f20c070b50b98.js" type="text/javascript">bc561ae811c91e9aa7d84d53c97a2385.js" type="text/javascript">

Этот вид административного производства опирается на конституционное право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации). В известном смысле данный вид производства связан также с реализацией конституционного права граждан "свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом", за исключением сведений, составляющих государственную тайну (п. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации).
Обеспечение реализации этого конституционного права российских граждан составляет важную обязанность органов государственной власти Российской Федерации, их специальных подразделений аппарата, должностных лиц. Так, в аппарате Администрации Президента Российской Федерации существует самостоятельное подразделение -Управление Президента Российской Федерации по работе с обращением граждан.
Основными функциями Управления являются:
— обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, адресованных Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации;
— информационно-справочная работа, связанная с обращениями граждан;
— анализ обращений граждан, адресованных Президенту Российской Федерации, и подготовка соответствующих докладов;
- информационно-аналитическое и методическое обеспечение деятельности Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации по рассмотрению обращений граждан.
В целях обеспечения обращений граждан Управление:
— организует прием граждан работниками Управления в Приемной Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
- организует прием граждан Руководителем Администрации Президента Российской Федерации и его заместителями, заместителями Председателя Правительства Российской Федерации, а также федеральными министрами и другими высшими должностными лицами Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации;
— обеспечивает централизованный учет обращений граждан;
— обеспечивает своевременное рассмотрение обращений граждан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации, в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
- создает на основе обращений граждан информационный фонд и обеспечивает получение из него сведений для соответствующих подразделений Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации;
— осуществляет контроль за своевременным выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручений по обращениям граждан;
— извещает граждан в результатах рассмотрения в Управлении их обращений.
В Аппарате Правительства Российской Федерации существует отдел по работе с обращением граждан.
Правовое регулирование этого вида производства известным образом отстает от современных потребностей. В нашем законодательстве пока нет единого акта, прежде всего, федерального закона, который был бы посвящен рассмотрению предложений и заявлений граждан, а также обращений организаций в сфере государственного управления независимо от формы собственности, к органам исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом справедливости ради необходимо упомянуть о действующем еще в настоящее время Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».
Отсутствие единого закона вынуждает федеральные органы исполнительной власти в какой-то мере восполнять этот пробел путем принятия ведомственных актов. К ним, например, относятся: приказ ФАПСИ от 27 марта 2000 г., которым была утверждена «Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации»; приказ ФСБ от 4 декабря 2000 г., которым утверждена «Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности».
Примечательно, что за последнее время на федеральном уровне органами исполнительной власти стали приниматься нормативные правовые акты, регулирующие порядок рассмотрения обращений организаций в сфере государственного управления. В частности, к ним относятся: постановление Правительства Российской Федерации от 14 марта 1997 г. «О порядке рассмотрения обращений Министерства иностранных дел Российской Федерации и входящих в его систему дипломатических представительств по вопросам международного сотрудничества»; приказ Министра юстиции Российской Федерации от 6 сентября 1997 г. «Правила рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации»; приказ Министра культуры Российской Федерации от 12 марта 1999 г. «О порядке рассмотрения обращений органов государственной власти субъектов Российской Федерации об исключении объектов из числа памятников истории и культуры местного значения»; приказ Федеральной энергетической комиссии от 6 октября 2000 г., которым утверждены «Правила рассмотрения ФЭК Российской Федерации ходатайств субъектов естественных монополий».
Наличие этих актов — свидетельство реально существующей потребности в обеспечении надлежащим правовым регулированием порядка рассмотрения обращений коллективных участников административного производства. Конечно, оптимальный вариант — принятие единого федерального закона о порядке рассмотрения предложений и заявлений граждан и обращений организаций в сфере государственного управления.
Отсутствие единого закона является своего рода питательной средой для существования различных взглядов на природу этого производства. Так, например, С.Н.Махина возражает против того, чтобы раздельно существовало производство по жалобам и производство по предложениям и заявлениям граждан. Она пишет, что разделение института обращений граждан легко преодолевается при условии четкого законодательного разграничения административной жалобы, направляемой в органы управления (или должностным лицам), и административной жалобы (административного иска), направляемой в суд .feb12c5b58309ecb5cefcf15a46cdb7c.js" type="text/javascript">e68ad6dfa579b30cb363fbf74d4bb88f.js" type="text/javascript">

Если формировать представления об административном процессе «по образу и подобию» процессов гражданского и уголовного, то названному производству вообще нет места в юридическом процессе. Между тем, как было показано в предыдущих разделах настоящей монографии, каждый вид процесса не может не отражать в своем содержании особенности той ветви государственной власти, которую он облекает в процессуальную форму. Оба вида судопроизводства — гражданский и уголовный процессы не могут не быть ничем иным, кроме как правоприменительными, поскольку именно такова суть правосудия - применять нормы материального права в строго определенном процессуальном порядке и тем самым выполнять свою конституционную функцию.
Совершенно иначе обстоит дело с государственным управлением, которое осуществляется системой исполнительных органов государственной власти. Содержание государственного управления, его функции, основные направления деятельности, формы и методы осуществления достаточно подробно описаны в соответствующей научной и учебной литературе. Поэтому ограничусь констатацией принципиально важного положения, отличающего государственное управление как реализацию исполнительной власти от власти судебной — правотворческой природы государственного управления обусловленной объективной необходимостью осуществления широкомасштабной и многоплановой организационной деятельности. Для этого необходимо обладать важными и специфическими полномочиями, а именно: создавать новые нормы права, общие правила поведения на основе и во исполнение закона.
Для наглядности сопоставим три ветви государственной власти. Законодательная власть характеризуется принятием только нормативных актов — законов Российской Федерации или субъектов Российской Федерации; судебная власть — только индивидуальных, исполнительная власть — и нормативных, и индивидуальных юридических актов.
При этом следует иметь в виду, что правотворчество в сфере государственного управления с процессуальной точки зрения есть не что иное, как порядок принятия нормативных юридических актов правомочным на то субъектом, находящимся в составе системы исполнительной власти. Это в свою очередь означает, что для любого органа исполнительной власти принятие нормативного акта есть как раз тот случай, когда им разрешается индивидуально-конкретное дело именно по поводу принятия данного акта, поскольку принимается вполне определенный нормативный юридический акт, для чего, несомненно, требуется определенная процедура.
Разумеется, принятие нормативного акта государственного управления вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных правоотношений, которые при этом неизбежно возникают. Главная особенность этих правоотношений состоит в том, что они складываются не между органом исполнительной власти, принявшим акт, и субъектом-исполнителем, поскольку в данном случае исполнителя как такового нет, ибо нормативный юридический акт рассчитан на потенциального исполнителя, а между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт.
Когда в конце 60-х годов мною впервые в литературе был предложен данный вид административного производства — по принятию нормативных актов государственного управления, пришлось констатировать отсутствие в законодательстве того периода юридических актов, которые бы специально регулировали эту сторону управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти.
Теперь положение существенно изменилось. В настоящее время такие акты существуют и играют важную роль в регулировании нормо-творческой работы органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Принципиально важную роль играет норма Конституции Российской Федерации, согласно которой к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено, в частности, административное и административно-процессуальное законодательство.
Сейчас с полным основанием можно говорить о существовании определенной правовой базы, включающей ряд актов различного уровня, регулирующих производство по принятию нормативных актов государственного управления, среди которых: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов», от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», от 15 марта 2000 г. «О классификации правовых актов», от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации: от 3 июня 1995 г. «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации», от 13 августа 1997 г. «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», от 19 сентября 1997 г. «Положение о Совете по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации», от 23 мая 2000 г. «О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда», от 30 сентября 2000 г. «Правила государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг», от 5 октября 2000 г. «Регламент Правительства Российской Федерации», «Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации», от 2 августа 2001 г. «Основные требования к концепции и разработке проектов Федеральных законов», приказ МВД Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. «Правила разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности», приказ Министра юстиции Российской Федерации от 14 декабря 1999 г. «Разъяснения о применении «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», приказ директора Федеральной службы железнодорожных войск Российской Федерации - командующего железнодорожными войсками Российской Федерации от 31 октября 2001 г. «О порядке опубликования нормативных актов ФСЖВ России, признанных Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации», постановление губернатора Ленинградской области от 2 августа 2000 г. «Положение о Правительстве Ленинградской области».b5e27daf8a86006568438122afaaf310.js" type="text/javascript">8882778e9e18b88435b7bc3725d0135d.js" type="text/javascript">

Проекты актов нормативного характера могут быть рассмотрены также на заседании Президиума Правительства Российской Федерации. Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства.
Принятые на заседании Правительства Российской Федерации проекты нормативных актов оформляются в виде постановлений, вступают в силу и подлежат опубликованию в порядке, установленном федеральным законодательством.
Несколько иной порядок рассмотрения проектов нормативных правовых актов в единоначальных органах исполнительной власти, например, федеральных министерствах. Так, в соответствии с Положением о нем, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г., Министерство образования Российской Федерации издает в пределах своей компетенции, в том числе совместно с иными федеральными органами исполнительной власти, нормативные правовые акты в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, обязательных для исполнения всеми федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся образовательные учреждения.
В Министерстве образования РФ, как и в иных федеральных министерствах, существует коллегия, куда входит министр (Председатель коллегии), заместители министра, входящие в коллегию по должности, руководители структурных подразделений центрального аппарата министерства, а также ведущие ученые, специалисты, общественные деятели. Члены коллегии, за исключением лиц, входящих в нее по должности, утверждаются Правительством Российской Федерации по представлению министра. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2000 г. состав коллегии Министерства образования Российской Федерации утвержден в количестве 25 человек.
Коллегия является совещательным органом и рассматривает на своих заседаниях, регулярно созываемых, основные вопросы, отнесенные к компетенции министерства, в том числе и проекты нормативных юридических актов. Решения коллегии оформляются протоколами и проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. В случае разногласий между министром и коллегией министр проводит в жизнь свое решение как единоначальник, сообщив о возникших разногласиях Правительству Российской Федерации. Члены коллегии, в свою очередь, имеют право также обратиться в Правительство Российской Федерации.
Важной стадией производства по принятию нормативных актов государственного управления, возникшей сравнительно недавно, является государственная регистрация нормативных правовых актов. Особенность этой стадии — в ее своеобразной двоякой природе: в данном контексте она выступает как стадия производства и вместе с тем в необходимых случаях — в качестве самостоятельного производства в административном процессе.
На государственную регистрацию нормативные правовые акты направляют:
— федеральные органы исполнительной власти — министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные комиссии, российские агентства, федеральные надзоры;
— иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации (например, Центральный банк Российской Федерации).
Государственной регистрации подлежат не все нормативные правовые акты органов исполнительной власти, а только те, которые:
а) содержат правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав, свобод и обязанностей;
б) устанавливают правовой статус организации — типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим органам исполнительной власти, а также устанавливают правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;
в) имеют межведомственный характер, т. е. содержат правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.96c92a2312badd2d177793b0c0c03c1b.js" type="text/javascript">6d5668eea0f3c4b5d37dad599b7072ec.js" type="text/javascript">

В отечественной правовой науке и юридической практике сложилось устойчивое представление о соотношении понятий «процесс» и «производство», что нашло соответствующее отражение в законодательстве. Приведем конкретные данные на этот счет.
ГПК Российской Федерации предусматривает в гражданском процессе следующие производства: производство в суде первой инстанции — исковое производство; производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений; особое производство; производство в кассационной инстанции; производство в надзорной инстанции; исполнительное производство.
Конституционный процесс согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» складывается из производств по делам: о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними; о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; по спорам о компетенции; о конституционности законов по запросам судов; о толковании Конституции Российской Федерации; о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (гл. IX-XV ФКЗ).
Согласно УПК РФ уголовный процесс включает в себя следующие производства: производство в суде первой инстанции; производство в кассационной инстанции; производство в надзорной инстанции; производство по делам несовершеннолетних; производство по применению принудительных мер медицинского характера; производство в суде присяжных.
С другой стороны, применительно к некоторым видам процесса закон не выделяет составляющие его производства (что в принципе типично для процесса), указывая лишь на основные стадии этого процесса. Примером может служить Бюджетный кодекс Российской Федерации, часть третья которого «Бюджетный процесс в Российской Федерации» состоит из стадий: составление проектов бюджетов; рассмотрение и утверждение бюджетов; исполнение бюджетов.
Итак, следовательно, четко прослеживается устойчивая тенденция соотносить понятия «процесс» и «производство» как общее и особенное: процесс — есть сумма производств; производство — органическая часть процесса. Полагаю, что не имеет значения, каким образом располагаются в процессе оставляющие его производства. Могут быть различные варианты: производства располагаются в определенной логической последовательности — производство в суде первой инстанции — производство в суде второй инстанции — надзорное производство. В то же время некоторые производства могут располагаться, так сказать, параллельно друг с другом, например, в гражданском процессе исковое и особое производства.
Своего рода исключение из общего представления о соотношении этих понятий составляет позиция Н.Г.Салищевой, по мнению которой «реализация норм права аппаратом управления осуществляется как в форме издания юридических актов, так и в иных правовых и организационных формах... В данном случае имеет место определенный порядок осуществления органами государственного управления возложенных на них прав и обязанностей при разрешении конкретных индивидуальных дел, т. е. административное производство... Административный процесс — это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуально-конкретных дел, а также применение мер принуждения» .11b27814e858f26ecbbb8406992ebd95.js" type="text/javascript">6385b0d648e47758e3162ea8096641ee.js" type="text/javascript">

Помимо названных ранее, к участникам административного процесса, по крайней мере его некоторых производств, относятся и иные субъекты, прежде всего, входящие в систему судебной власти. Основы правового положения этих властных структур установлены гл. 7 Конституции Российской Федерации, а также иными актами, к которым относятся: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1997 г. «О судебной системе Российской Федерации»; Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации», Федеральный закон от 29 декабря 1999 г. «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации»; Закон Санкт-Петербурга от 5 июня 2000 г. «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» и др.
Участниками административного процесса данной группы являются прежде всего и главным образом мировые судьи. В соответствии со ст. 3 Закона мировой судья рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенные к его компетенции Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Следовательно, мировой судья участвует в производстве по делам об административных правонарушениях именно по тем делам, за которые законодательством предусмотрена административная ответственность физических лиц в виде административного ареста, т. е. по делам о наиболее серьезных административных правонарушениях.
Вместе с тем некоторые законодательные акты включают в подведомственность мирового судьи рассмотрение дел об административных правонарушениях юридических лиц. Так, Федеральным законом от 6 декабря 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» в ст. 24 сформулировано 10 составов административных правонарушений юридических лиц, за совершение которых взыскания налагает мировой судья.de35eb762f540bf4fb5d1d16ff39a7da.js" type="text/javascript">8c8d101a97556787cfa2e0513c0ddd04.js" type="text/javascript">

Согласно ст. 30 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется.
Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребывание в нем.
На этой основе действует ряд нормативных правовых актов федерального уровня, к которым относятся: федеральные законы — от 11 июля 2001 г. «О политических партиях», от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях», от 28 июня 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», от 15 июня 1996 г. «О товариществах собственников жилья», от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях», от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»; Указ Президента Российской Федерации от 16 мая 1996 г. «О мерах государственной поддержки общественных объединений, ведущих работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи»; постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. «О военно-патриотических молодежных и детских объединениях»; приказ Министра юстиции Российской Федерации от 6 октября 1997 г., которым были утверждены «Правила рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации».
Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица — общественные объединения.
Законодательство различает два вида общественных структур. К первому виду относятся политические общественные объединения, среди которых центральное место занимают политические партии. Ко второму — неполитические общественные объединения.
В соответствии с законом политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Политическая партия должна отвечать следующим требованиям:
- она должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение политической партии;
— в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее ста членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее пятидесяти членов политической партии;
- руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.
Основными целями политической партии являются: формирование общественного мнения; политическое образование и воспитание граждан; выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе.
Политическая партия вправе осуществлять свою деятельность на всей территории Российской Федерации.
Деятельность политических партий основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности, гласности. Политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности, за исключением ограничений, установленных законодательством. Деятельность политических партий не должна нарушать права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации.
Политические партии действуют гласно, информация об их учредительных и программных документах является общедоступной.
Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» запрещает создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни.
Не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. Политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии.
Структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку. Не допускается создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях.33b9696fd48796e5ed003f2347c562ce.js" type="text/javascript">65d6fb00f73f7a004be0dc102e97e91d.js" type="text/javascript">

Предприятия и учреждения представляют собой традиционную и весьма многочисленную группу участников административного процесса, которая в силу объективных причин претерпела глубокие изменения своего правового статуса. Главной объективной причиной тому несомненно является реальное существование нескольких форм собственности — частной, государственной, муниципальной и других, признанных и защищаемых равным образом Российской Федерацией (ст. 8 Конституции Российской Федерации). Сказанное означает, что если раньше советское государство и его органы государственного управления имели дело практически исключительно с предприятиями и учреждениями, являющимися государственной собственностью, то теперь картина изменилась кардинальным образом.
Сказанное может быть проиллюстрировано следующими любопытными данными: удельный вес государственного и негосударственного сектора экономики в объеме производства в Санкт-Петербурге (в процентах) выглядит так :
1994г. 2000 г.
промышленность - госуд. 15 6
- негосуд. 85 94
строительство - госуд. 5 5
- негосуд. 95 95
услуги транспорта - госуд. 35 58
- негосуд. 65 42
розн. торговля - госуд. 7 3
- негосуд. 93 97
Предприятиями обычно называют самостоятельные хозяйствующие структуры, создаваемые для различного рода производственной деятельности, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. В целом можно сказать, что предприятие — это определенного рода организация, имеющая своим назначением удовлетворение материальных потребностей общества.
Основы правового статуса предприятий, в том числе и как участников соответствующих административных производств, закреплены в ряде федеральных законов и прежде всего в Гражданском кодексе Российской Федерации. В гл. 4 ГК, посвященной юридическим лицам, начиная с §2 «Хозяйственные товарищества и общества», содержатся нормы, регулирующие основные стороны организации и деятельности хозяйствующих структур, их взаимоотношений с другими субъектами (ст. 66-115 ГК РФ).
К их числу ГК относит: хозяйственные товарищества и общества; полное товарищество; товарищество на вере; общество с ограниченной ответственностью; акционерное общество (открытое и закрытое); производственные кооперативы; государственные и муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, основанное на праве оперативного управления.44d049347474c6a32c61a135e0f632f1.js" type="text/javascript">7a3f22c96befeae228b08baaa692c392.js" type="text/javascript">

Многочисленную группу участников административного процесса образуют органы местного самоуправления, прежде всего их исполнительные структуры и определенные категории их работников.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях, на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Система органов местного самоуправления определяется населением соответствующей территории. В пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. При этом органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Данное обстоятельство является одной из основ функционирования института местного самоуправления, поскольку закреплено ст. 12 Конституции Российской Федерации, находящейся в главе, определяющей основы конституционного строя. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одним из фундаментальных основ российской системы народовластия.
Конституционные нормы о местном самоуправлении получили развитие и конкретизацию в ряде федеральных и региональных законов. К их числу, например, относятся: федеральные законы от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1998 г. «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации».
Конгресс - это образования по инициативе союзов и ассоциаций муниципальных образований во взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными муниципальными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления.
Магистральную роль в дальнейшем укреплении и развитии института местного самоуправления призван сыграть документ «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. Как отмечается в названном документе, в процессе становления местного самоуправления выявился ряд общих проблем, среди которых важнейшими являются:
1. Несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов.
2. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации.
3. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе:
- принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;
— принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации;
- невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.ddc791b87b763dceaae91c4de2a2c270.js" type="text/javascript">5da9e0f3f7069d5ec17129d7aa758779.js" type="text/javascript">

Государственных служащих как участников административного процесса характеризует несколько существенных особенностей.
Первая особенность заключается в самом характере правового регулирования государственной службы, закрепления правового статуса лиц, осуществляющих эту деятельность. Как известно, в Союзе ССР не было специального закона, посвященного государственной службе, хотя, по некоторым данным, в конце 60-х годов по поручению Президиума Верховного Совета СССР группа ученых подготовила проект Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о государственной службе. Он так и не стал законом.
Вместе с тем, справедливости ради следует напомнить, что в Российской Федерации, входившей в состав Союза ССР, такой акт существовал, хотя и выглядел он весьма своеобразно. Речь идет о совместном постановлении Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 21 января 1922 г., которым были утверждены «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях РСФСР». Существование этого документа является иллюстрацией верности афоризма, согласно которому «нет ничего более постоянного, чем нечто временное». Без малого семь десятилетий существовал тот документ, утративший реальную значимость уже после принятия Конституции СССР 1936 г., пока в середине 90-х годов ему на смену не пришел ныне действующий Закон о государственной службе.
Вторая особенность этой группы участников административного процесса обусловлена самим многообразием видов государственной служебной деятельности, что наглядно отражается, например, в существовании значительного числа федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, регулирующих соответствующие виды государственной службы.
В общем плане есть основания различать две разновидности государственной службы — гражданскую, а также военную и к ней приравненную.
Гражданская государственная служба, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Федерации. Основы правового положения государственных служащих этих разновидностей государственно-служебной деятельности установлены Конституцией Российской Федерации (п. 4 ст. 32, п. «т» ст. 71), Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», Федеральным законом от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации», указами Президента Российской Федерации: от 11 января 1995 г., которым был утвержден «Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих», от 30 января 1996 г. «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы», от 9 марта 1996 г. «Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего»; законами субъектов Российской Федерации, например, законами Санкт-Петербурга от 15 февраля 2000 г. «О муниципальной службе в Санкт-Петербурге», от 10 июля 2000 г. «О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга и государственных служащих Санкт-Петербурга» и др.
К этой категории государственно-служебной деятельности примыкает ряд разновидностей ведомственной государственной службы, регулируемых соответствующими законодательными и иными нормативными правовыми актами: федеральным законом от 21 июля 1997 г.
«О службе в таможенных органах», Дисциплинарным уставом таможенной службы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября 1998 г., Указом Президента Российской Федерации от 23 февраля 2000 г., утвердившим «Перечень должностей высшего начальствующего состава в таможенных органах Российской Федерации и соответствующих этим должностям специальных званий» и т. д.
Что касается военной и к ней приравненных видов государственной службы, то они регулируются соответствующей системой федеральных законов и иных нормативных правовых актов, к которым, в частности, относятся: федеральные законы — от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» и от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих», Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. «Положение о порядке прохождения военной службы», постановления Правительства Российской Федерации от 1 июня 1999 г. «Положение о призыве на военную службу граждан Российской Федерации», от 31 декабря 1999 г. «Положение о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе».
В этом ряду следует также назвать Федеральный закон от 4 мая 2000 г. «О пограничной службе», а также постановление Верховного Совета РСФСР от 23 декабря 1992 г., которым было утверждено «Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации».
Третья особенность обусловлена самим характером должностных полномочий — прав и обязанностей различных категорий гражданских государственных служащих. Известно, что в отличие от других видов трудовой деятельности, например, производственной работы, труд определенной части государственных служащих связан в большей или меньшей степени с реализацией юридически властных полномочий. Следовательно, определенная группа государственных служащих осуществляет деятельность достаточно ясно выраженного юридического характера. Именно поэтому отечественная административно-правовая наука давно уже говорит о необходимости использования прежде всего юридического критерия при классификации государственных служащих. К сожалению, законодатель и в прошлые времена, и в нынешние этот подход постоянно игнорирует.
Так, первая попытка официальной классификации государственных служащих была предпринята в 1967 г. принятием Единой номенклатуры должностей государственных служащих, в основу которой положена классификация государственных служащих по характеру их труда. Исходя из этого признака все служащие делились на три категории: руководители, специалисты и технические исполнители. Каждая из этих категорий, в свою очередь, делилась на группы.
Второй вариант мы находим в Указе Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г., которым было утверждено «Положение о федеральной государственной службе». Согласно ст. 4 Положения определены следующие группы должностей государственных служащих: высшие государственные должности; главные государственные должности; ведущие государственные должности; старшие государственные должности; младшие государственные должности.ace6b6250da33e7cda1cd5fc564c6269.js" type="text/javascript">dc8ad386260db9353b1bfad2ed78fa93.js" type="text/javascript">