Исследование сложного, многопланового явления, каким является административный процесс, естественно и неизбежно порождает различные взгляды ученых. Так, в отечественной юридической литературе 50-60-х гг. помимо уже упомянутых содержатся также высказывания, которые в своей совокупности составляют основу иного, более широкого, чем «юрисдикционный», подхода к определению понятия административного процесса. Впоследствии этот подход получил наименование «управленческого». Вот некоторые высказывания той поры.
Еще в 1949 г. С.С.Студеникин писал, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс» .
Административный процесс, — считал Г.И.Петров, — в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции .
По мнению В.М.Манохина, административный процесс — не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это прежде всего порядок реализации административно-правовых норм .
А.Е.Лунев отмечал, что административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов .
Разделяя в принципе эту позицию, Ц.А.Ямпольская рассматривала административный процесс как порядок правильного, основанного на нормах права разрешения органами государства всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности .
По мнению Д.Н.Бахраха, «особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т. е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера» .
«Советский административный процесс, -- отмечал А.П.Коренев, — есть деятельность, состоящая в реализации полномочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законодательством» .
Для «управленческой» концепции административного процесса принципиальное значение имеет положение, сформулированное В.М.Горшеневым, который подчеркнул, что «сведение назначения (функции) административного процесса и процессуальных норм, его регламентирующих, только лишь к выполнению юрисдикционных задач совсем не сообразуется с общим назначением такой крупнейшей отрасли социалистического права, как административное право в частности и социалистического правового регулирования вообще, в которых принудительные и охранительные задачи имеют дополнительный, фрагментарный характер... Забвение этого бесспорного факта может привести к выводу о том, что только юрисдикционная деятельность нуждается в строгих процессуальных формах реализации норм материального права и только она должна быть урегулирована определенными процессуальными правилами, а деятельность органов государства по рассмотрению и разрешению многообразных индивидуальных дел положительного характера в такой процедурной регламентации не нуждается и процессуальных норм не требует и, следовательно, требования высокой организованности здесь не имеют принципиального значения. Ошибочность такого вывода очевидна» .
Опираясь на суждения ученых-теоретиков и административистов, мной в 1968 г. опубликована монография «Проблемы административного процесса», которая, как и монография Н.Г.Салищевой, стала первой работой, представившей на суд юридической общественности теперь уже другую, «управленческую», концепцию административного процесса, отразившую в обобщенном виде взгляды сторонников этой концепции. Таким образом, в истории административно-правовой науки, конец 60-х годов является своеобразной точкой отсчета, от которой ведут свою родословную две концепции административного процесса, сторонники которых и в современный период продолжают усилия для упрочения и развития своих позиций в этой области правоведения.
В мою задачу не входит обстоятельный разбор концепции «юрисдикционного» понимания административного процесса. Ограничусь лишь некоторыми замечаниями, имеющими, однако, существенное значение, тем более, что критические замечания в ее адрес высказывались и высказываются, равно как критикуются позиции и сторонников «управленческой» концепции.b1aa8b53916c3b10f6e28b79dabce6f6.js" type="text/javascript">47c841a4147d753b89a9b2ede1c4b52b.js" type="text/javascript">

Приступая к краткому анализу сущности «юрисдикционной» концепции административного процесса, необходимо напомнить современному читателю, что до середины 60-х годов прошлого века в отечественной науке не было специальных исследований такого правового явления, как административный процесс. Публикуемые в ту пору работы отечественных правоведов содержали, как правило, отдельные высказывания, отражающие точку зрения авторов, специально не занимавшихся проблемами административного процесса .
Для понимания сущности позднее сформировавшейся «юрисдикционной» концепции административного процесса, приведем некоторые характерные высказывания. Так, с точки зрения В.С.Тадевосяна, административным процессом является определенная деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений . По мнению А.А.Мельникова, предметом административного процесса является разрешение административными органами спорных вопросов, относящихся к компетенции этих органов, и применение мер административного воздействия .
Теоретическое обобщение и дальнейшее развитие данная позиция получила в монографии Н.Г.Салищевой «Административный процесс в СССР», опубликованной в 1964 году. Не будет преувеличением сказать, что эта монография — первое специальное исследование административного процесса в отечественной правовой науке — стала заметным событием, сыгравшим немалую роль в активизации разработки проблем этого вида процесса .
Основу «юрисдикционной» концепции составляют следующие положения.
1. По мнению Н.Г.Салищевой, административный процесс -особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения. «Можно ли утверждать, — спрашивает автор, -что административный процесс — это деятельность по разрешению всех индивидуальных дел в области государственного управления? Или административный процесс - - это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения? Мы склоняемся ко второму мнению и тем самым даем ограничительное толкование понятию административный процесс» .
Правда, примерно за год до выхода в свет названной монографии, окончательно определившей кредо автора, Н.Г.Салищева в статье «К вопросу об административном процессе в СССР» придерживалась «расширительного» толкования понятия административного процесса и рассматривала его как порядок разрешения всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности, выделив в административном процессе десять производств .
2. Характерная особенность рассматриваемой концепции состоит в признании тождественности понятия административного процесса содержанию понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс». По мнению сторонников этой концепции, процесс, как гражданский, так и уголовный, является способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы. «Гражданский процесс, — считает Н.Г.Салищева, — невозможен, если нет спора между сторонами материального правоотношения. Точно также, если нет спора между сторонами административного правоотношения или если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса, нормы административно-процессуального права не применяются» .9e7b9677cf58233cce05bff08408d4a0.js" type="text/javascript">ca93a290dd5940973beaad380ff108fd.js" type="text/javascript">

До середины 60-х годов прошлого века формирование научных представлений о сущности процесса как фундаментальной правовой категории происходило на базе реально существовавших тогда процессов гражданского и уголовного. Не случайно поэтому на первый план выдвигалось главное отличительное свойство этих видов процесса -их юрисдикционная природа: разрешение спора о праве (гражданский процесс) и применение принуждения (уголовный процесс). Такая трактовка понятий гражданского и уголовного процессов является совершенно естественной, ибо она целиком и полностью исходила и исходит в настоящее время из социального назначения суда как органа, специально учрежденного для целей гражданской и уголовной юрисдикции.
Между тем, когда в начале 60-х годов стал заметно возрастать интерес отечественных ученых-правоведов к иным видам процесса и прежде всего к процессу административному, выявилась любопытная и многозначительная деталь: первая монографическая работа, опубликованная в 1964 г. Н.Г.Салищевой и посвященная целиком, так сказать, третьему виду процесса, представила его как своего рода «слепок» с процессов гражданского и уголовного одновременно .
На фоне многолетних усилий ученых по фундаментальной разработке вопросов гражданского и уголовного процессов, конструирование понятия административного процесса, — явления, почти неведомого в ту пору, — еще можно как-то понять, хотя согласиться с ним не представляется возможным ни тогда, ни сейчас. Ведь, как известно, помимо процесса административного, общепризнанным, например, является существование процесса законодательного. Спрашивается, его также надо «конструировать» по образу и подобию «прародителей» — процессов гражданского и уголовного? А как в таком случае поступить с процессом бюджетным?
Современное российское законодательство во главе с Конституцией Российской Федерации регулирует несколько видов процессов: конституционный, законодательный, гражданский, арбитражный, административный, бюджетный, уголовный и некоторые другие. Каждый вид процесса с большей или меньшей степенью обстоятельности регулируется соответствующими законодательными актами, форма и содержание которых известным образом отражают особенности «своего» вида процесса. Здесь вырисовываются интересные подробности, суть которых заключается в специфике этого регулирования.
Так, регулирование гражданского и уголовного процессов на протяжении многих десятилетий обеспечивается на самом высоком правовом уровне — с помощью соответственно Гражданского процессуального и Уголовно-процессуального кодексов, а нормы, регулирующие названные виды процессов, образуют две общепризнанные процессуальные отрасли российского права. Из сказанного вовсе не следует, что наличие Арбитражного процессуального кодекса автоматически должно влечь за собой признание одноименной процессуальной отрасли права — арбитражно-процессуального права. Для этого, с моей точки зрения, необходимы как минимум два одновременно действующих существенных условия: во-первых, наличие одноименной материальной отрасли российского права и, во-вторых, способность данной группы процессуальных норм «обслуживать» потребности нескольких материальных отраслей. Если второе условие еще может быть в известной степени признано, то в отношении первого условия — существования материального арбитражного права в литературе речь не идет.
Несколько иначе обстоит дело с конституционным процессом, регулирование которого осуществляется не специальным кодексом или отдельным законом, а процессуальными нормами Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации». Эти нормы сосредоточены в двух разделах упомянутого закона: разд. П «Общие правила производства в Конституционном Суде Российской Федерации» и разд. Ш — «Особенности производства в Конституционном Суде Российской Федерации по отдельным категориям дел».
Что касается бюджетного процесса, то его регулированию в Бюджетном кодексе Российской Федерации посвящена процессуальная часть третья -- «Бюджетный процесс в Российской Федерации» (ст. 151—264).
Административный процесс и составляющие его производства пока еще не обеспечены, за некоторым исключением, должным правовым регулированием. Исключение, пожалуй, составляет такая часть административного процесса, как производство по делам об административных правонарушениях. Явно неприемлемый для современных потребностей уровень регулирования важнейших сторон административного процесса, составляющих его производств неоднократно отмечался в отечественной правовой литературе.
Итак, единое существительное «процесс» в реальной жизни приобретает облик соответственно тому или иному прилагательному. Несомненно одно: говоря о процессе, мы имеем дело со сложным и многообразным правовым явлением, которое соединяет в себе определенные общие свойства, распространяющиеся на все разновидности процесса. Здесь следует отметить, что, как будет показано в дальнейшем, из всех разновидностей процесса только три из них, а именно: гражданский, административный и уголовный представляют собой масштабные правовые явления, вследствие чего нормы, регулирующие эти виды процессов, в своей совокупности приобретают важные системные качества — статус самостоятельной процессуальной отрасли российского права — гражданско-процессуального, административно-процессуального и уголовно-процессуального.35130127987e8afcf5f0742034ff1a1a.js" type="text/javascript">25fbdcf6ac2f1a0574a937028dd4ae96.js" type="text/javascript">

Иная картина в административном процессе. Выражая соответствующим образом реализацию многочисленных и разнообразных функций органов исполнительной власти, административный процесс «участвует» в принятии как нормативных, так и индивидуальных актов государственного управления.
Вывод второй: у каждого вида процесса свой властный источник - соответствующая ветвь государственной власти. Поэтому нет ровным счетом никаких оснований для того, чтобы один процесс или, по крайней мере, представления о нем, формировать по образу и подобию другого процесса на том лишь основании, что «образ» и, следовательно, соответствующие представления о нем возникли значительно раньше. Именно так, с моей точки зрения, произошло в свое время с процессом административным.
2. Любой вид процесса — это динамическое понятие, означающее достаточно сложную деятельность соответствующих органов государственной власти, посредством которой реализуются их функции — законодательные, исполнительные, правоохранительные и т. д. Поскольку задачи и содержание деятельности названных органов различны, то, следовательно, разнообразны и процессуальные формы реализации этой деятельности.
Названное многообразие проявляется вовне двояким образом. Во-первых, для гражданского, административного и уголовного процессов характерно то, что они объединяют ряд производств, предусмотренных соответствующим процессуальным законодательством. В то же время такие виды процесса, как законодательный, а также бюджетный, производств не имеют.
Во-вторых, вне зависимости от наличия или отсутствия в процессе его составляющих производств, каждый вид процесса представляет собой деятельность, проходящую определенные стадии, логически следующие одна за другой, этапы, в пределах которых законодательством предусмотрено совершение процессуальных действий. Количество стадий, их содержание, последовательность специфичны для каждого вида процесса.
Так, законодательный процесс, который, как отмечалось, не имеет в своем составе производств, складывается из следующих стадий:
— законодательная инициатива и предварительное рассмотрение;
— рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой;
— рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой;
- рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий;
- повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации;
— повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом Российской Федерации;
— повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклоненных Президентом Российской Федерации;
— подписание и обнародование законов Президентом Российской Федерации .
Таким образом, для процесса как юридической категории общим свойством является стадийность, присущая либо процессу в целом, если в его составе нет производств, либо составляющим его производствам, соответственно особенностям каждого из них.
3. Главная особенность процесса состоит в том, что это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая как по содержанию, так и по своей цели и результатам. Правовая природа процесса вообще и всех его разновидностей — конституционного, законодательного, гражданского, административного, бюджетного, уголовного, — проявляется прежде всего и главным образом в его юридическом результате. Смысл процесса — достижение предусмотренного законом юридического результата, модель которого заложена в соответствующей материальной норме, и оформленного в виде определенного юридического акта — закона, постановления, решения, приговора, определения суда, акта органа исполнительной власти, его должностного лица. Поэтому можно сказать, что назначение процесса любого вида — обеспечить надлежащую реализацию материальных норм российского права и, следовательно, достичь юридического результата.ad186a3e9ba8aaa17f2d11c7eb6b3ab8.js" type="text/javascript">10cb32afeffee180b3f5bca6bd00f789.js" type="text/javascript">