Она может выражаться в двух правовых формах.
Во-первых, это откомандирование, которое может производиться на другие административные должности, а также на неадминистративные должности, например на службу в парламент или в правительственный аппарат. Служащие, избранные в парламент, откомандировываются на срок действия их мандата, потому что они не могут быть одновременно депутатами и служащими. Подобно этому можно быть откомандированным на работу в международную организацию — ООН или ЮНЕСКО, на публичное предприятие и даже на некоторые частные предприятия, которые считаются выполняющими общественно полезную деятельность.
Если внешняя мобильность за пределами государственного аппарата управления имеет своей целью переход на частное предприятие в строгом смысле слова, то применяется иной порядок — зачисление в резерв. Но это состояние не может длиться бесконечно; либо служащий возвращается затем на работу в аппарат управления, либо он покидает его окончательно и переходит на службу в частнопредпринимательский сектор.
Эти формы мобильности затрагивают небольшое число служащих, которые располагают реальными возможностями перехода на работу в международную организацию или на частное предприятие, что случается нечасто.
63fc0301bd6926d5862913ad50c2ac82.js" type="text/javascript">5b6fba9d07ca1d819e089efd2e2cc986.js" type="text/javascript">

Прежде всего практикуется смена корпусов путем отбора, производимого, в частности, по конкурсу, для некоторых категорий служащих. Совершенно очевидно, что служащий, который успешно прошел конкурс в Национальную административную школу и по окончании этой школы зачисляется в другой корпус, а не в первоначальный, в котором начиналась его служба, реализует тем самым форму внешней мобильности: он вышел из одного управленческого корпуса и поступил в другой, пройдя через конкурс и школу.
Смена корпуса с восхождением по социальной лестнице реализуется также на основе аттестатов профессиональной пригодности, которые составляются по случаю зачисления на должность в аппарат гражданской администрации. Для таких сотрудников выделяется определенное число постов и должностей в публичном секторе, и они могут таким путем перейти в другой управленческий корпус.
Существует и другая форма внешней мобильности — переход на том же уровне из одного корпуса в другой путем откомандирования. Член Государственного совета, например, может быть откомандирован на руководящую должность в аппарат управления или в префектурный корпус. Этот порядок, распространяемый на несколько десятков тысяч служащих, довольно сложен, потому что предполагает получение согласия службы, которая откомандировывает сотрудника, и принимающей службы, которая приобретает нового сотрудника. Ведь по прибытии на новое место назначения он, может быть, составит конкуренцию тем, кто еще до него находился на службе в этом корпусе.
Иногда делались попытки развить эти формы внешней мобильности путем придания им обязательного характера. По реформе 1964 года доступ на некоторые высшие посты для государственных служащих — выпускников Национальной административной школы разрешался только после обязательной отработки руководящего стажа. При этом соблюдается следующий порядок: на должность заместителя директора или начальника службы, например, могут поступить лишь руководители гражданской администрации, которые проработают два года в какой-либо руководящей должности за пределами своего корпуса и своей первоначальной службы. Это то, что довольно неэлегантно называют «обкаткой». В результате определенное число служащих, окончивших Национальную административную школу, ищут переходную руководящую должность для последующего занятия зарезервированного за ними поста.
Но опыт показывает, что эту систему трудно полностью воплотить в жизнь, потому что недостаточно заставить служащего «обкататься», необходимо также предоставить ему такую возможность, а возможности невелики и нереальны.
С принятием закона от 13 июля 1983 года делается новый шаг: в соответствии со ст. 14 закона мобильность является в отдельных случаях не только обязанностью, но и правом, «основной гарантией» для всех служащих государственных и местных управленческих подразделений. Эта гарантия должна быть реализована в актах о применении нового общего статута.
То, что все эти меры были приняты для стимулирования мобильности, доказывает, насколько она еще слабо распространена.
dca15a5dc4b42d7b389fbd7ffa274694.js" type="text/javascript">ca5bea6cc3733b75c997df41afd8247b.js" type="text/javascript">

Оставаясь в одном и том же корпусе, а иногда, возможно, и в той же должности, служащий на протяжении всей своей служебной карьеры продвигается по иерархической лестнице с соответствующими прибавками к зарплате, что позволяет ему улучшить свое материальное положение и повысить благополучие в моральном отношении. Продвижение по службе может осуществляться по разрядам и по рангам.
Продвижение по разрядам осуществляется в основном в зависимости от выслуги лет. Служащий «преодолевает» один разряд в иерархической лестнице индексов жалований по истечении определенного времени продолжительностью от восемнадцати месяцев до двух лет, однако с известными поправками к установленным срокам в зависимости от служебного прилежания. Иначе говоря, служащие, получившие наилучшие оценки при аттестации, быстрее продвигаются по службе, а служащие, получившие наихудшие оценки при аттестации, задерживаются в таком продвижении. Но в принципе продвигаться по службе будут все служащие, потому что право на продвижение закреплено их статусом.
Напротив, продвижение по рангам (которое включает то, что иногда называют продвижением по классу службы) в принципе осуществляется выборочно, а иногда и на основе конкурса; юридически правомочия на такого рода притязания у служащего нет, он может в ряде случаев никогда за всю свою карьеру не продвинуться в ранге, но это бывает крайне редко. Повышение в ранге затрагивает одновременно вопросы жалованья и должностного продвижения, то есть в принципе оно сопровождается сменой занимаемого поста.
Порядок продвижения в чинах и рангах весьма формализован, учитывая значение такого продвижения для
дальнейшей карьеры служащего. Поскольку продвижение осуществляется выборочным порядком, должны соблюдаться определенные критерии и осторожность; необходимо попытаться отбирать для этого лучших сотрудников с учетом таких критериев, как выслуга лет, прошлые заслуги и т. д. Во избежание произвола был введен порядок, который можно сравнить с порядком проведения конкурса, который претенденты проходят при поступлении на службу; это порядок, установленный табелем продвижения по службе, который общепринят почти во всех звеньях государственного управления.
Этот порядок подразделяется на несколько этапов: сначала орган, управомоченный решать вопросы продвижения по службе, вносит ряд предложений. Его предложения, касающиеся гражданских служащих, передаются на рассмотрение паритетной комиссии, действующей в составе равного числа представителей от администрации и от штатного персонала. Паритетная комиссия должна высказаться о заслугах кандидата, подготовить послужной список, соблюдая определенный порядок распределения служащих по разрядам. В соответствии с этим администрация должна обеспечить продвижение по службе лицам, включенным в список. Иногда для этой цели формируется отборочная комиссия, и, прежде чем зачислить претендента на ту или иную должность, его подвергают переэкзаменовке.
Включение в табель продвижения по службе зависит от усмотрения административного органа, а паритетная комиссия выносит лишь свое заключение, которое не дает служащему никаких прав по реализации его притязаний. Служащий может быть включен в табель продвижения по службе несколько лет подряд, но не сможет воспользоваться этим из-за отсутствия вакантных должностей; несмотря на все меры предосторожности, система продвижения по службе по выбору руководства рискует повлечь за собой ряд незаконных мер, потому что очень трудно, в частности в судебном порядке, проконтролировать, правильно ли были оценены соответствующие профессиональные качества претендентов. Это одна из причин, по которой Государственный совет, несмотря на существование правила продвижения по службе на основе отбора, проводит внутри своих подразделений практику продвижения по службе на основе выслуги лет: для членов Государственного совета это, конечно, наилучшая защита от правительственного произвола. Напротив, если судьи пользуются широкой защитой, которая, в частности, выражена в принципе их несменяемости, то на деле посягательства на их независимость производятся путем создания преград в их служебном продвижении.1ca529b543128bbecf4915cbee5b84ac.js" type="text/javascript">ab40da7af53675a4ec4badceb2c5631c.js" type="text/javascript">

Горизонтальная мобильность характеризуется переходом в одном и том же корпусе с одной работы на другую в том же ранге, иногда с переменой места жительства. Эта внутренняя мобильность практикуется довольно часто и в большом объеме в управленческих корпусах с большим штатом; наиболее характерный пример—система национального образования: преподаватель лицея может переходить из одного класса в другой в том же лицее; он может переходить из одного лицея в другой в одном и том же городе или из одного города в другой, оставаясь в том же звании в рамках исходного корпуса. В управленческих корпусах работников почты и связи наблюдается также значительная внутренняя мобильность, которая может создавать довольно значительные трудности, потому что необходимо одновременно сочетать требования службы и запросы клиентуры. Известно, например, что существует довольно значительный контингент почтовых служащих в южных районах и что для заполнения соответствующих должностей там необходимо организовывать систему приоритетов.
Весьма деликатная ситуация возникает в случае, когда на службе одновременно трудится супружеская чета: желательно, чтобы муж и жена, если они оба преподаватели, не служили в разных городах.
В большинстве случаев перемещения по службе производятся с согласия заинтересованных лиц, но они могут иногда производиться в официальном порядке по долгу службы либо потому, что служащий нужен где-то в другом месте, либо по другим основаниям, например если служащий не справляется с порученной работой или у него не сложились нормальные отношения с подчиненными или с коллегами по работе и лучше перевести его в другое место. Переводы по должности практикуются в массовом порядке, и что вполне естественно — в корпусах полиции и армии. Такие перемещения оправданны для этих корпусов в силу различных обстоятельств.
f7efc74129a9d89d2d79cafa517c1dfe.js" type="text/javascript">c788df04fbd428c8dbc931a1ce5f0c8c.js" type="text/javascript">

Эти дополнительные выплаты, прибавляемые к основному окладу, также подчинены действию правила об оплате за выполненную работу. Прежний общий статут государственных служащих предусматривал в ст. 22 дополнительные выплаты, связанные с исполнением обязанностей, которые разбиты на пять категорий: возмещение представительских расходов, например дипломату, работающему за границей, который должен устраивать приемы в порядке выполнения своих обязанностей; возмещение за действительно выполненную дополнительную работу (речь идет о сверхурочной работе, которую можно предложить служащему сверх обычного рабочего времени); возмещение за особые обязанности или особые виды риска, присущие должности, например надбавка за риск военнослужащим в период военной кампании или же надбавка за научно-исследовательскую работу; выездное пособие для служащих, в частности для военнослужащих, которым приходится служить в ФРГ или в заморских странах; наконец, премии, основанные на характере работы; такие премии называют надбавками за хорошую работу.
Обоснование этих выплат дается в общих выражениях там, где о них идет речь, но на практике происходило отклонение от общей системы.
Во-первых, возмещения, предусмотренные законом, часто выдавались безотносительно к их целевому использованию, как простое дополнение к окладам. Например, премии за хорошую работу выдаются всем служащим без учета реальной производительности их труда и т. п. В результате ныне система надбавок уже не имеет больше первоначального смысла.
Во-вторых, к упомянутым дополнительным выплатам прибавились и другие формы возмещения, хотя они не были первоначально предусмотрены в законодательстве; на деле такие возмещения часто носят скрытый характер.
Так, выделяются средства из общих фондов, в основном предназначенные для поощрения технических специалистов— инженеров дорожной службы, гражданского строительства, водного и лесного хозяйства, которые выполняют работы по подрядам, заключенным с местными управленческими коллективами. Они составляют специфическую категорию государственных служащих, получающих жалованье от государства, но имеющих право на выполнение подрядных работ, с соответствующим отчислением в их пользу определенного процента стоимости сооружений. Размер этих отчислений может в отдельных случаях удваивать получаемое ими жалованье.
С другой стороны, стали производиться выплаты, которые ничем не оправданы, часто являются скрытыми, имеют самую различную природу, разное назначение, а подчас и оформляются не по соответствующей статье расходов.
В-третьих, были установлены выплаты общего характера, которые ни для кого не составляют секрета и являются простой надбавкой к основному окладу без какого-либо обоснования. Когда из смысла правового акта явствует, что можно получать пенсию, составляющую 80 процентов общего жалованья по последнему месту работы, то нередко в действительности пенсия исчисляется из 50 процентов оклада, потому что при определении размера пенсии значительная часть общего вознаграждения за труд не принимается в расчет ввиду ее надбавочного значения.ed695cf32f25105f1749f03a004a9665.js" type="text/javascript">d8d90456b36653cdb74a7b27d811eefe.js" type="text/javascript">

Система жалований во Франции очень жестка. Она основана на тарифной сетке, установленной в 1945 и 1946 годах как для гражданских, так и для военнослужащих, и одобрена декретом от 10 июля 1948 года.
Эта тарифная сетка представляет собой систему должностных эквивалентов, имеющую определенные последствия для установления размеров должностных окладов.
В этой системе любое увеличение жалованья для части государственных служащих сказывается на бюджете всей государственной службы и даже на национальном бюджете, потому что любое увеличение должностных окладов чиновников действительной государственной службы автоматически отражается на пенсиях служащих, ушедших в отставку, и пенсиях участников войны.
Политика правительства в области оплаты труда служащих в настоящее время затрагивает три главные проблемы.
A) Проблема иерархии
Если в начале века соотношение между самыми низкими и самыми высокими размерами окладов составляло 1:20, то в настоящее время оно сократилось до 1:5. Впрочем, начиная с 1957 года предпринимались попытки увеличить диапазон иерархии окладов в сторону повышения должностных ставок высших категорий государственных служащих, но они свелись к возможности скрытно устанавливать более высокие размеры жалованья высокопоставленным чиновникам.
Таким образом, назрела первая основная проблема. Нужно ли и дальше идти в направлении уплотнения иерархии окладов? Или же, напротив, расширять их диапазон? Эта проблема одновременно приобретает экономическое, социальное и, естественно, политическое значение.
Б) Проблема внутренних паритетов выражается в неравенстве внутри совокупности публичных агентов, потому что имеются управленческие сектора, находящиеся в более или менее благоприятных условиях по сравнению с другими.
С известной осторожностью можно прийти к следующим выводам. Ясно, что внештатные сотрудники в целом получают более низкое жалованье за равный труд, чем штатные служащие. Можно также утверждать, что по крайней мере среди государственных служащих лица, занимающие чисто административные должности, получают меньшее жалованье, чем те, кто имеют должности технического или финансового характера, как-то: инженеры, служащие публичных финансовых служб и т. д. Наконец, можно сказать, что служащие местных управленческих коллективов за равный труд в целом до настоящего времени получали менее высокие оклады, чем служащие государства, но разрыв, по-видимому, должен быть сокращен в результате политики децентрализации и сближения статусов государственных и местных управленческих служб.
B) Проблема внешних паритетов выражается в соотношении вознаграждений государственного управленческого персонала и служащих частного сектора или частных публичных предприятий.
Было отмечено, что служащие публичных или частных предприятий получают сравнительно более высокую зарплату за равный труд, чем служащие государственной администрации; в 1955 году был установлен принцип согласования размеров вознаграждений внутри публичного сектора для служащих государственной администрации и служащих предприятий; но такое согласование полностью никогда не было осуществлено, и разрыв продолжает существовать. Можно сказать, что, в общем, служащие публичных предприятий получают более высокие оклады, чем служащие государственной администрации, и что служащие частных предприятий оплачиваются еще лучше, чем служащие публичных предприятий.410eef192f5ab0d9e052d6e99fcb3cac.js" type="text/javascript">b0cba5fbb55e9fe3a0eef8717f4196ae.js" type="text/javascript">

Право на получение жалованья закреплено в настоящее время в ст. 20 общего статута государственных служащих (закон от 13 июля 1983 года) в следующем виде: «Государственные служащие имеют право на получение вознаграждения за выполненную ими работу на службе». Интересным в этом тексте является выражение «за выполненную на службе». Действительно, это — основное правило для публичных финансовых служб, согласно которому администрация никогда не платит жалованья вперед. Торговец, за некоторыми исключениями, получает плату лишь после поставки товара или после выполнения услуг. То же самое относится и к публичным агентам. Если нет выполненной работы, то нет и жалованья.
Впрочем, следует добавить, что такое условие выполнения работы необходимо, но недостаточно; если в аппарате управления работа выполняется без специального на то правомочия или после достижения лицом предельного
возраста, отсутствует и право на получение жалованья. Помимо выполнения работы, необходимы юридические предпосылки, в том числе у правомочие на выполнение определенных должностных обязанностей; лицо, работавшее на административный аппарат без соблюдения формальных условий, может быть и имеет право на получение вознаграждения за вложенный труд, но оно не вправе получать жалованье в юридическом смысле этого слова.
Из правила завершенной работы закон и судебная практика сделали три важных следствия.
Отстраненный или даже незаконно уволенный государственный служащий, увольнение которого позже было отменено, не имеет права на выплату ему жалованья за период его отстранения от работы. Можно было бы считать (именно так обстояло дело до 1933 года), что ввиду его незаконного отстранения от работы он в порядке действия обратной силы вправе получить жалованье, которое должен был бы получать, если бы оставался на административной службе. Но работа не была выполнена вследствие того, что он был отстранен от должности, а потому он не имеет права на получение жалованья. Но поскольку он был отстранен от работы по вине администрации, он имеет право на получение компенсационного возмещения. Именно это было признано в постановлении Государственного совета от 7 апреля 1933 года по делу Деберля. Компенсация — это форма возмещения за вину и ответственность администрации. Размер компенсации должен исчисляться в зависимости от ущерба, причиненного заинтересованному лицу, даже если этот ущерб незначителен или если заинтересованное лицо смогло устроиться на более высокооплачиваемую работу и тем самым избежать убытков. В таких случаях пострадавший получает возмещение в меньших размерах. Но если размер выплат по новому месту службы меньше, ему восполняется разница до суммы ранее получаемого жалованья. При отсутствии выполненной работы истец не вправе требовать выплаты ему жалованья в полном размере.3961ae14cd2430fc3964433f17fa1918.js" type="text/javascript">5199e9fd76a98d4ee5804ee8348697f2.js" type="text/javascript">

По этому вопросу часто заблуждаются. Кандидат, прошедший по конкурсу и объявленный принятым, полагает, что он вправе получить назначение. Но он еще не приобрел права на назначение, потому что административный орган может отказать в замещении вакантных должностей или от части этих должностей. Соискатель должности не вправе обжаловать такой отказ.
Единственным юридическим результатом конкурса, имеющим важное значение, является то, что, если адми-
нистрация производит назначения, она должна делать это на основе полученных в ходе конкурса результатов.
Кроме того, конкурс все чаще обеспечивает доступ не на должность в административном аппарате, а в определенное специализированное учебное заведение. Эта тенденция усиливается с каждым годом во всем мире. До настоящего времени считалось, что университет обеспечивает подготовку, достаточную для работы на административных должностях, и что после получения университетского диплома нужно только выявить качества кандидата с помощью конкурса. Теперь конкурс все чаще обеспечивает доступ к дальнейшему специализированному обучению, то есть между конкурсом и поступлением в аппарат управления существует промежуточный этап в виде обязательной подготовки продолжительностью в два или три года.
Это правило уже давно применялось в отношении технических должностей. Новое — это распространение данного правила на должности административного характера, на первый взгляд не требующие особых технических знаний.
Наглядный пример такой эволюции — внедрение с 1945 г. этой практики в системе Национальной административной школы.
В последнее время для кадров среднего звена управления были созданы региональные административные институты.
Имеется много школ подобного рода для работников почты и связи, налоговой системы, таможен, персонала местных управленческих коллективов и системы социального обеспечения.
Вызвано ли это тем, что администрация становится все более специализированной? Или же тем, что университеты считаются учебными заведениями, обеспечивающими малополезную подготовку? Здесь есть о чем дискутировать.
Секция III
Право назначения на должность
Поступление на службу происходит в результате одностороннего акта о назначении.
Теперь окончательно отказались, по крайней мере в отношении штатных служащих, от договорной концепции государственной службы, которая упоминалась в отдельных служебных решениях и в некоторых доктринах в начале века.
Поступление на публичную службу не оформляется договором: это выражение односторонних действий. Естественно, что заинтересованное лицо может согласиться или не согласиться с ними. Нельзя принудить к поступлению на административную службу. Но это односторонне властный акт, который влечет за собой юридические последствия, а отнюдь не договорный двусторонний акт.71c0b702e34577c891fda93d92fcc83f.js" type="text/javascript">386299692d383751a9f6f1d2e2a745ec.js" type="text/javascript">

Регламентация, которая была разработана заранее, распространяется также на определение числа экзаменов, их характера и программу намеченных испытаний.
Содержание программы иногда вызывает споры.
Кроме того, нельзя объявлять недействительным испытание по той причине, что оно сопряжено с заведомо ошибочным решением. Именно в связи с этим было принято постановление Государственного совета от 18 марта 1949 года по делу Шальвон-Демерсэ. Тут ошибка в постановке задачи делала невозможным ее правильное решение. Жюри сочло возможным признать действительным и такое испытание, но этот способ не был одобрен Государственным советом. Жюри не обладает регламен-тарными полномочиями. Применяя регламент, оно призвано составить мнение о способностях кандидатов, но не вправе изобретать новые правила или нарушать действующий порядок, установленный компетентным органом; в частности, оно не имеет права, хоть это и делается полуофициально, устанавливать проходной балл.
Вопрос о соблюдении принципа беспристрастности и объективности не раз затрагивался в судебной практике.
Необходимо, чтобы жюри состояло из членов, которые не могут быть заподозренными в пристрастии по каким-либо основаниям. Государственный совет в постановлении от 23 декабря 1955 года по делу Леви установил «основное правило любого конкурса, согласно которому заслуги различных кандидатов должны оцениваться только на основе сопоставления результатов экзаменов, которые сдавал каждый из них».
Другим примером применения принципа беспристрастности является постановление Государственного совета от 9 ноября 1966 года по делу коммуны Клоар-Карно. Мэру этой коммуны потребовалось принять на работу секретаря мэрии. Он устроил конкурс, хотя мог и не делать этого, потому что для замещения должностей на уровне коммуны конкурс необязателен. Однако он неосторожно публично заявил, что не допустит, чтобы секретарем его мэрии была женщина, и, следовательно, тем самым выразил предвзятое мнение, неблагоприятное для определенной категории соискателей должности. При этом он одновременно назначил себя председателем жюри. Случилось так, что одним из кандидатов была женщина; у нее были отнюдь не лучшие оценки на анонимных письменных экзаменах, но она получила очень плохую отметку при сдаче устных экзаменов и набрала меньше баллов, чем ее конкурент. Государственный совет по совокупности обстоятельств сделал вывод, что имело место преднамеренное нарушение принципа объективности, и, следовательно, результаты конкурса были аннулированы.
Принцип равенства кандидатов заключается в том, что они должны по мере возможности ставиться в одинаковые условия без создания каких-либо льгот для одного из них.
Последний принцип касается условий проведения экзаменов; это принцип свободного выражения мнений по поводу оценок членами жюри.
Нельзя оспаривать перед судом и тем более перед органом управления результаты конкурса и утверждать, например, что жюри дало неправильную оценку.
Следовательно, если административный орган не удовлетворен результатами конкурса, он не вправе требовать от жюри нового решения. Решение жюри окончательно.
8f9911c55ac208ff9d9c43df85fd333a.js" type="text/javascript">7d10421791a5395cee3297801efa14ac.js" type="text/javascript">

Они включают три серии актов: нормативные акты законодательного или подзаконного характера, коллегиальные решения, индивидуальные акты.
Нормативным актом является акт, неизменно регламентирующий конкурс, то есть акт, указывающий на характер и программу экзаменов, способ назначения жюри и определения его состава. В нем уточняется и порядок применения правила, принятого в 1946 году о проведении двух параллельных видов конкурсных испытаний — конкурса для выпускников вузов и конкурса для кадровых служащих (даже не имеющих соответствующих дипломов). Исключение существует лишь для врачей, хотя наличие соответствующих дипломов для них обязательно.
Третий вариант конкурса, как мы уже говорили, введен при наборе в Национальную административную школу и касается местных выборных лиц и выборных руководителей ассоциаций и профсоюзных организаций, выполняющих эти обязанности в течение восьми лет.
Коллегиальные решения не являются даже подзаконными актами, потому что они устанавливают порядок и условия проведения конкретного конкурса на текущий год. В решении об открытии конкурса должна указываться дата его проведения, определен состав жюри и указан перечень должностей, подлежащих замещению. Их количество должно быть определено заблаговременно; после открытия конкурса нельзя больше изменять их перечень, но новый общий статут разрешает судам составлять дополнительные списки в случаях, когда должности станут вакантными до открытия следующего конкурса.
Индивидуальные акты — это индивидуальные распоряжения о допуске к конкурсу. Во время конкурса министр или руководитель набора указанного корпуса служащих определяет список кандидатов, допущенных к участию в конкурсе; и в этом отношении он пользуется дискреционными полномочиями.
f5690d367f360ed82b63868a94a6321d.js" type="text/javascript">be5f354ca7a54379719dbe70815b67cb.js" type="text/javascript">